El acceso a la energía

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Según datos de la International Energy Agency (IEA)[1], 1,060 millones de personas (equivalente al 14% de la población mundial) no tienen acceso a la electricidad y cerca de 2,800 millones (38% de la población mundial) no tienen acceso a servicios modernos de energía para cocinar sus alimentos. Aproximadamente el 97% de las personas que carecen de estos servicios se encuentran en África sub-Sahariana y Asia en desarrollo, donde a pesar de los avances en las últimas décadas, el problema de la falta de acceso a la energía es persistente. En otras regiones, como América Latina y el Caribe (ALyC), no obstante las elevadas tasas de urbanización de la mayoría de los países, existen millones de personas que aún carecen de energía eléctrica o combustibles modernos para cocinar (Cuadro 1).

 

Cuadro 1: Población sin acceso a la energía.

 

	Población sin acceso a electricidad				Población sin acceso a energía moderna para cocinar
Año	2000		2016		2000		2015
Región / Indicador	Millones	%	Millones	%	Millones	%	Millones	%
África	532	66	588	48	619	76	848	71
Asia en desarrollo	1,059	33	439	11	2,083	65	1,874	49
América Central y del Sur	56	13	17	3	78	19	59	12
Medio Oriente	15	9	17	7	14	9	12	5
Mundo	1,672	27	1,060	14	2,794	46	2,793	38

Elaboración propia con base en datos de IEA, 2017, WEO-2017, Special Report: Energy Access Outlook, from Poverty to Prosperity.

 

En general, las personas sin acceso a la energía se encuentran en países pobres o en desarrollo y se concentran en mayor medida en áreas rurales; aunque el incremento de la pobreza en áreas urbanas ha agudizado la falta de acceso energético en estas zonas, lo cual se manifiesta, por ejemplo, con el incremento de conexiones eléctricas clandestinas. Algunos países asiáticos y africanos, como India, África del Sur y Ghana, han hecho avances significativos en la expansión del acceso a la electricidad, sobre todo en áreas urbanas, sin embargo, los pobres urbanos a pesar de tener acceso al suministro energético carecen de servicios energéticos asequibles y confiables[2]. Problemas en el acceso energético urbano están creciendo también en ALyC[3].

Frente a las preocupaciones relacionadas con el acceso energético, se han desplegado diversos esfuerzos nacionales e internacionales para promover el acceso a la energía, cuyos avances se han acelerado en el transcurso de este siglo. El progreso en el acceso a la energía ha sido más significativo en torno a la energía eléctrica, mientras que la modernización de combustibles y tecnologías para cocinar ha presentado mayor rezago (Cuadro 1).

A nivel internacional, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) ha adoptado un papel activo en el impulso al acceso energético universal. La Asamblea General de dicho organismo proclamó el 2012 como el “Año Internacional de la Energía Sostenible para Todos”. Posteriormente, en 2015 la ONU adoptó los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) como parte de la Agenda 2030; donde el ODS 7 pretende “garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna para todos”. El reconocimiento del acceso energético como un objetivo en sí mismo representa un avance en términos políticos, empero es necesario replicar tal ejercicio a niveles nacionales y regionales específicos, en los que el acceso energético aún no es un eje prioritario en las políticas públicas.

Proveer de acceso a formas modernas de energía proporciona múltiples beneficios, pero implica también grandes retos. Para el estudio de ello, el presente documento analiza en primer lugar el término acceso energético. Posteriormente vincula al acceso energético con la pobreza y la pobreza energética. Después, en la tercera sección, explora los beneficios del avance en el acceso energético, centrando el análisis en las zonas rurales, donde se ubican los mayores rezagos. La cuarta sección expone los principales retos para las políticas de acceso energético, centrándose nuevamente en las áreas rurales, donde se prevé la mayor concentración de los esfuerzos de política; en esta misma sección se exponen posibles alternativas para hacer frente a los desafíos. Por último, las consideraciones finales sintetizan las ideas más relevantes.

 

1. El acceso a la energía: conceptualización en proceso.

Como bien económico, la energía está presente en todos los procesos de producción, distribución y consumo. Es un bien tanto de demanda final (consumo de las familias, por ejemplo) como de demanda intermedia (insumo de las actividades productivas). Cuando se hace referencia a la demanda de energía se trata de bienes que se buscan en el mercado, es decir se trata de transacciones respaldadas con un poder de compra. En cambio, cuando se habla de necesidades energéticas se hace referencia a servicios que proporciona la energía (calefacción, iluminación, refrigeración, transporte, etc.) y cuya provisión no siempre se expresa a través de mecanismos de mercado.

El acceso a la energía se relaciona con las posibilidades que tienen los individuos y las familias para utilizar el suministro energético y así satisfacer sus necesidades energéticas. Estas necesidades pueden ser muy variadas, dependiendo de la ubicación geográfica, el clima, las características sociodemográficas del hogar, las características del equipamiento y la vivienda, factores sociales, económicos y culturales, entre muchos otros, lo cual conduce a una difícil conceptualización del término. En la actualidad, lo que es un hecho, es que el acceso a la energía se encuentra intrínsecamente ligado a las dimensiones de la sostenibilidad.

La Asamblea General de la ONU, retomando los principios de la “Declaración de Río sobre el Medio Ambiente” y las recomendaciones derivadas de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de Johannesburgo, define el acceso universal a la energía como: “la disponibilidad física de medios modernos de energía para satisfacer las necesidades humanas básicas, a costos asequibles y que incluyan la electricidad y equipos mejorados como las estufas para cocinar. Estos servicios energéticos deben ser fiables, sustentables y, de ser posible, producto de la energía renovable u otras fuentes energéticas con bajo nivel de emisiones de carbono”[4]. De ahí que el ODS 7, además del acceso a energía asequible, segura, sostenible y moderna para todos, tenga como metas explícitas al 2030 aumentar considerablemente la proporción de energía renovable en el conjunto de fuentes energéticas y duplicar la tasa mundial de mejora de la eficiencia energética[5].

Por su parte, la IEA[6] define el acceso a la energía como “un hogar que tiene acceso confiable y asequible a combustibles o tecnologías no contaminantes para cocinar y electricidad suficiente para proveer, inicialmente, un paquete básico de servicios energéticos, y posteriormente, un nivel creciente de electricidad a lo largo del tiempo para alcanzar el promedio regional”. El umbral mínimo básico de consumo eléctrico propuesto por la IEA es de 50 kilovatios-hora (kWh) de electricidad por persona al año en  las zonas rurales y 100 kWh en las zonas urbanas. Para el caso de los servicios de cocción y calentamiento de agua, el rango podría oscilar entre 50 y 100 kg de petróleo equivalente (kgoe) por persona al año. Por otro lado, el creciente consumo energético se explica por el tipo de necesidades que la energía provee, que van desde necesidades básicas hasta necesidades de una sociedad moderna, donde se considera un consumo eléctrico de 2,000 kWh por persona al año[7] (Cuadro 2).

 

Cuadro 2: Niveles de acceso a la energía. [Fuente: AGECC, 2010, Energy for a sustainable future.]

 

 

Si bien el umbral mínimo de consumo energético no está consensuado y puede ser objeto de debate, el planteamiento de un umbral máximo es mucho más controvertido y, como señalan Pielke Jr. y Bazilian[8], la amplia brecha entre el umbral mínimo sugerido por la IEA y los elevados consumos observados en países con economías modernas dificultan determinar un criterio válido de acceso óptimo a la energía. El acceso a la energía va más allá de una tasa de electrificación completa, pero un consumo eléctrico que alcance el promedio regional en ciertos lugares podría poner en riesgo la sostenibilidad debido a la alta demanda de energía.

Practical Action[9] analiza el acceso a la energía con base en las demandas y las necesidades reales de las personas en situación de pobreza mediante el “Acceso Total a la Energía”. Este concepto comprende todas las esferas implicadas en el acceso a la energía (hogares, usos productivos y servicios comunitarios); todas las formas de acceso a la energía (electricidad, recursos energéticos para cocinar, recursos energéticos para calentar y energía mecánica); y todos los medios viables y adecuados de suministro de energía (conexiones a las redes de suministro, mini redes y sistemas de suministro autónomos). El enfoque de Acceso Total a la Energía sentó las bases de los nuevos criterios para medir el acceso a la energía: el Sistema de Múltiples Niveles (Multi-Tier Framework for Measuring Energy Access) de la iniciativa “Energía Sostenible para Todos” (SEforAll) de las Naciones Unidas[10].

El Sistema de Múltiples Niveles (SMN) mide el acceso energético con base en niveles progresivos que van desde el Nivel 0 (sin acceso) hasta el Nivel 5 (acceso total), los cuales capturan características de los servicios energéticos como capacidad, duración de la oferta, calidad, asequibilidad, confiabilidad, legalidad y seguridad. Los siguientes cuadros  muestran los criterios que permiten ubicar a los hogares en un determinado nivel de acceso energético. El Cuadro 3 caracteriza los niveles de acceso al suministro eléctrico.

 

Cuadro 3: Matriz multi-nivel de acceso al suministro eléctrico en los hogares.

 

		Nivel 0	Nivel 1	Nivel 2	Nivel 3	Nivel 4	Nivel 5
1. Capacidad	Potencia*		Potencia muy baja. Min. 3W	Potencia baja. Min. 50W	Potencia media. Min. 200W	Potencia alta. Min. 800W	Potencia muy alta. Min. 2 kW
	Y capacidad diaria		Min. 12Wh	Min. 200Wh	Min. 1.0kWh	Min. 3.4kWh	Min. 8.2kWh
	O servicios		Iluminación de 1,000 lm/hr al día y carga de teléfono	Posibilidad de luz eléctrica, circulación de aire (ventiladores), TV y carga de teléfono
2.  Duración	Horas diurnas		Min. 4h	Min. 4h	Min. 8h	Min. 16h	Min. 23h
	Horas al atardecer		Min. 1h	Min. 2h	Min. 3h	Min. 4h	Min. 4h
3. Fiabilidad						Max. 14 cortes de la semana	Max. 3 cortes a la semana de una duración total <2h
4. Calidad						Los problemas de voltaje no afectan el uso de electrodomésticos
5. Asequibilidad					El coste anual del consumo energético habitual de 365kWh es inferior al 5% de los ingresos del hogar
6. Legalidad						La factura se paga a la empresa del servicio público, al vendedor de tarjetas de prepago o al representante autorizado
7. Salud y seguridad						Sin accidentes en el pasado ni percepción de riesgos significativos

*Los valores de capacidad de la potencia mínima expresados en vatios son orientativos, especialmente con respecto a los niveles 1 y 2, ya que la eficiencia de los electrodomésticos y aparatos es fundamental para determinar la capacidad real y, por tanto, el tipo de servicios de energía eléctrica que se pueden utilizar.

Fuente: ESMAP, 2015, Beyond Connections: Energy Access Redefined, The World Bank Group, Washington DC.

 

La caracterización en torno a la energía eléctrica, puede complementarse con otras dos matrices: 1) niveles de acceso a los servicios eléctricos con base en el tipo de aparatos de los que se dispone, lo que evidencia que aun teniendo acceso a la red eléctrica de suministro, los hogares podrían tener un acceso energético pobre por la falta de equipamiento; 2) niveles de consumo eléctrico con base en umbrales de consumo diario y anual medidos en kWh (los umbrales de consumo eléctrico anual definidos para los niveles 0, 1, 2, 3, 4 y 5 son de <4.5, ≥4.5, ≥73, ≥365, ≥1250, ≥3000 kWh, respectivamente)[11].

En cuanto a los niveles de acceso a soluciones para cocinar, el Cuadro 4 muestra la caracterización correspondiente. Adicionalmente, existe una matriz multi-nivel de acceso a la calefacción de espacios[12]. En conjunto, energía eléctrica, soluciones para cocinar y calefacción de espacios, integran el acceso energético total de los hogares.

 

Cuadro 4: Matriz multi-nivel de acceso a soluciones para cocinar. [Fuente: ESMAP, 2015, Beyond Connections: Energy Access Redefined, The World Bank Group, Washington DC]

 

		Nivel 0	Nivel 1	Nivel 2	Nivel 3	Nivel 4	Nivel 5
1. Calidad del aire al interior de la vivienda	PM2.5 (μg/m3)		Debe ser especificado por una agencia competente tal como la OMS basada en riesgos para la salud	Debe ser especificado por una agencia competente tal como la OMS basada en riesgos para la salud	Debe ser especificado por una agencia competente tal como la OMS basada en riesgos para la salud	<35 (OMS, IT-1)	<10 (guía OMS)
	CO (mg/m3)					<7 (guía OMS)	<7 (guía OMS)
2. Eficiencia de estufas (no aplica si se utiliza también para calentamiento)			La solución primaria cumple con los requisitos de eficiencia del Nivel 1 (debe ser especificada por una agencia competente de acuerdo con las condiciones locales de cocción)	La solución primaria cumple con los requisitos de eficiencia del Nivel 2 (debe ser especificada por una agencia competente de acuerdo con las condiciones locales de cocción)	La solución primaria cumple con los requisitos de eficiencia del Nivel 3 (debe ser especificada por una agencia competente de acuerdo con las condiciones locales de cocción)	La solución primaria cumple con los requisitos de eficiencia del Nivel 4 (debe ser especificada por una agencia competente de acuerdo con las condiciones locales de cocción)
3. Conve-niencia	Tiempo de preparación en la estufa (min/alimento)			<7	<3	<1.5	<0.5
	Adquisición de combustible y tiempo de preparación (hrs/wk)			<15	<10	<5	<2
4. Seguridad	Niveles de seguridad IWA			La solución primaria cumple (provisional) ISO Nivel 2	La solución primaria cumple (provisional) ISO Nivel 3	La solución primaria cumple (provisional) ISO Nivel 4
	O accidentes previos (quemaduras e incendios)					Sin accidentes en el año anterior que requirieran atención médica.
5. Asequibilidad						Costo nivelado de la solución para cocinar (incluye estufa y combustible) <5% del ingreso del hogar
6. Calidad del combustible primario: variaciones en el calor debido a la calidad del combustible que afectan la facilidad para cocinar						Sin mayor efecto
7. Disponibilidad del combustible primario						El combustible primario está fácilmente disponible al menos el 80% del año	El combustible primario está fácilmente disponible todo el año

CO = monóxido de carbono; ISO = Organización International de Normalización; IWA = International Workshop Agreement on Cookstoves; OMS = Organización Mundial de la Salud; PM = material particulado; hrs/wk = horas de trabajo; mg/m³ = miligramos por metro cúbico; μg/m³ = microgramos por metro cúbico.

 

2. Pobreza y pobreza energética.

El no tener acceso a servicios modernos de energía puede considerarse una forma de pobreza en sí, ya que constituye “una privación de las capacidades y libertades que ayudan a las personas a cumplir sus objetivos”[13]. Cuando no se cuenta con la disponibilidad de servicios modernos de energía para satisfacer las necesidades humanas básicas; cuando no se cuenta con un nivel de ingreso suficiente para cubrir esas necesidades de forma fiable y a precios asequibles, las personas o las comunidades se encuentran en lo que se conoce como “pobreza energética”.

En el ámbito de la investigación, la pobreza energética se ha abordado principalmente desde dos enfoques: el enfoque de subsistencia (o biológico) y el enfoque consensual. Los primeros estudios de pobreza energética adoptaron el enfoque de subsistencia, según el cual los hogares se encuentran en pobreza energética cuando sus ingresos no alcanzan para cubrir una serie de satisfactores energéticos básicos que permitan mantener la eficiencia física de las personas; con este enfoque suele fijarse un umbral del porcentaje de ingreso familiar dedicado a pagar la energía necesaria. Por su parte, el enfoque consensual analiza las condiciones de privación tomando en cuenta lo que piensan o sienten las personas en función de la estructura social e institucional en un momento y tiempo determinados. Este enfoque propone un índice que pondera indicadores objetivos que miden condiciones de equipamiento e indicadores cualitativos subjetivos[14].

En la práctica, no existe una definición ni una medida estándar que determine la pobreza energética. El EPEE (European Partnership for Energy and Environment), por ejemplo, utiliza tres variables para valorar la pobreza energética: la capacidad de pago para mantener el hogar en condiciones óptimas de temperatura, el número de goteras/humedades y el retraso en el pago de las facturas de energía. Para ALyC, García Ochoa propone el método “Satisfacción de necesidades absolutas de energía”, mediante el cual se estima un índice multidimensional de pobreza energética con base en el equipamiento necesario para la satisfacción de las necesidades del ser humano[15]. Practical Action, para comunidades rurales de Kenia, Bangladesh y Togo, determinó que como mínimo, las personas deben contar con acceso energético del Nivel 3 en electricidad y el Nivel 4 en energía para cocinar (niveles del SMN)[16]. Como puede notarse, no es posible encontrar una definición amplia y aplicable a todos los países, cada uno ha de adaptar o encontrar una definición según sus características y criterios, buscando puntos comunes con otros países.

Lo que es indiscutible, es que los hogares con ingresos bajos tienden a presentar rezagos en el acceso energético, es decir, padecen pobreza energética. Estudios elaborados por el Banco Mundial muestran la correlación existente entre pobreza y el acceso a medios modernos de energía. Países con sectores de población que viven con un ingreso menor a 2 dólares al día suelen tener bajos niveles de electrificación y altos niveles de uso de biomasa tradicional[17]. De forma similar, diversos estudios han evidenciado que el menor consumo de energía proveniente de fuentes modernas se asocia a países con bajo nivel de Índice de Desarrollo Humano[18].

Por todo lo anterior, autores como José Goldemberg y Oswaldo Lucon[19] sostienen que el acceso a la energía cumple mejor la función de distribución de la riqueza que el mismo incremento en el ingreso en comunidades que carecen de este recurso, ya que el acceso a la energía permite mejorar las condiciones generales de la población, además de realizar de mejor forma las actividades cotidianas de cada individuo (luz para estudiar, energía limpia para cocinar, sistemas de calefacción, mejores medios de transporte, acceso al conocimiento y la tecnología, entre otros).

El consumo energético en los hogares pobres se relaciona sobre todo con usos domésticos: iluminación, cocción de alimentos y calentamiento de agua. La cocción de alimentos y el calentamiento de agua representan aproximadamente el 90% de la demanda de energía de los pobres[20].

En el caso de la iluminación, la energía eléctrica sólo puede ser sustituida por otros combustibles que proporcionan menos unidades de luminiscencia (lúmenes) por vatio de potencia, como velas, linternas o fuentes mucho más costosas como pilas y baterías. Esto hace que muchas veces las familias pobres destinen una mayor proporción de su ingreso a la satisfacción de sus necesidades energéticas de luminiscencia. En efecto, existen estudios que muestran que los costos por unidad de luz de los combustibles menos eficientes son mayores que los asociados a fuentes modernas de electricidad[21] [22]. Además, los costos sociales del uso de medios de iluminación distintos a la electricidad tienen múltiples efectos sobre la salud y calidad de vida de las familias.

Por otra parte, el aprovisionamiento de biomasa tradicional para cocción de alimentos y calentamiento de agua implica un alto costo de oportunidad por el tiempo y los recursos destinados a la recolección de leña y otros residuos de origen vegetal, principalmente para mujeres y niños: entre 1 mil millones y 5 mil millones de horas-mujer se pierden anualmente en esas actividades[23]. En las familias que dependen de la biomasa para cocinar, las mujeres pasan 1.4 horas al día colectando leña y 4 horas cocinando[24].

Aunque en términos monetarios el costo del acceso a este tipo de energéticos es casi nulo, hay efectos nocivos en áreas como la salud y el medio ambiente. El uso de cocinas tradicionales de biomasa en los hogares provoca contaminación al interior de la vivienda, que es la causa de enfermedades y muertes tempranas en los integrantes de estas familias, principalmente de mujeres y niños. En 2012, esta situación se relacionó con aproximadamente 4.3 millones de muertes por cardiopatía isquémica, accidente cerebrovascular, enfermedad pulmonar obstructiva crónica, cáncer de pulmón y neumonía infantil, la mayoría de las cuales ocurrieron en el sudeste asiático y África [25]. En el medio ambiente, la recolección de leña y la producción de carbón están acelerando en muchas partes el proceso de deforestación y la reducción de la productividad del suelo; además, la quema de estos combustibles contribuye a la contaminación del aire y la generación de emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero.

En síntesis, el bajo nivel de ingresos, el precio de los energéticos modernos, los costos monetarios casi nulos de las fuentes no comerciales de energía y el limitado poder adquisitivo de las familias para adquirir equipamiento compatible con las energías modernas (sistemas de iluminación, refrigeradores, estufas, equipos de comunicación y entretenimiento, etc.) condicionan el grado de penetración de fuentes más eficientes de energía (electricidad, gas L.P., gas natural) y limitan la posibilidad de satisfacer un mayor número de necesidades energéticas en el hogar.

Aunque los pobres consumen menos cantidad de energía, suelen destinar mayores proporciones de sus ingresos a la compra de dichos bienes. Por ejemplo, en algunos países de América del Sur, el gasto energético para el quintil de ingreso más bajo oscila entre 5 a 18% de su ingreso mensual medio; mientras que para el quintil más alto sólo representa entre 0.5 y 3% de ese ingreso[26]. A pesar de la pobreza energética que experimentan los hogares con menores ingresos, puede existir la paradoja de encontrar consumos relativamente altos en hogares pobres, producto del empleo de aparatos y equipos viejos, de segunda mano o de bajo costo con menor eficiencia energética.

 

3. Beneficios del acceso a los servicios modernos de energía

El acceso energético moderno, limpio, asequible y seguro es un prerrequisito para lograr un desarrollo económico con inclusión social y ambientalmente responsable. La falta de acceso a energía moderna y limpia no solo implicaría el fracaso del ODS 7, sino que también imposibilitaría o dificultaría el logro de otros objetivos, por ejemplo: erradicación de la pobreza (ODS 1), salud y bienestar (ODS 3), educación de calidad (ODS 4), igualdad de género (ODS 5), trabajo decente y crecimiento económico (ODS 8), industria, innovación e infraestructura (ODS 9), reducción de las desigualdades (ODS 10), ciudades y comunidades sostenibles (ODS 11) y acción por el clima (ODS 13).

En general, podríamos clasificar los impactos que tiene el acceso a los servicios modernos de energía en tres vertientes: las condiciones de vida de las personas, el desarrollo de actividades económicas y los impactos al ambiente. Los cambios más fuertes se dan cuando se brinda acceso energético en las zonas rurales con mayores índices de pobreza y precariedad.

3.1. Condiciones de vida de las personas

El nivel de acceso a los servicios de energía tiene efectos sobre el desarrollo de capacidades en la población. En la educación, por ejemplo, la disponibilidad de energía eléctrica en las escuelas y viviendas contribuye a la formación de capital humano, a reducir el índice de deserción escolar y a lograr mejores oportunidades de ingreso para las personas. En muchos sitios remotos, la escuela a distancia (tele-escuelas) es la única forma de acceder a la educación. Sin la disponibilidad de energía eléctrica, no sería posible proveer servicios educativos a estos hogares, ni tampoco que los alumnos pudiesen realizar sus tareas escolares cuando ya no cuentan con iluminación natural. El acceso y empleo de las tecnologías de la información y comunicaciones (TICs) como el internet, la telefonía móvil, etc. tampoco serían posibles sin la disponibilidad de energía eléctrica.

En el tema de salud, un mejor acceso a combustibles modernos para cocinar tiene el potencial de evitar entre 0.6 y 1.8 millones de muertes prematuras como promedio anual hasta el año 2030, incluyendo entre 0.4 y 0.6 millones de muertes anuales de niños de menos de 5 años en África Subsahariana, Sudeste de Asia y Asia Pacífico[27].

En cuanto a la equidad de género, el acceso a servicios modernos de energía liberaría el tiempo que miles de mujeres destinan a la recolección de leña, lo cual les permitiría mejorar su calidad de vida, aliviar su carga de trabajo, desarrollar capacidades productivas, adquirir nuevos conocimientos y habilidades, mejorar su salud y aumentar su esperanza de vida[28] [29].

De tal modo, las políticas de acceso a la energía pueden contribuir a la igualdad de oportunidades, generando capacidades en la población que les permitan disminuir las asimetrías sociales existentes.

En términos comunitarios, el acceso a energéticos modernos como la electricidad contribuye a la seguridad de las personas al posibilitar el alumbrado público y a mejorar los servicios de educación y salud.

3.2. Actividades económicas

Como se ha señalado previamente, el acceso energético permite liberar tiempo y recursos, los cuales pueden ser canalizados, entre otras cosas, a la mejora de la productividad en las actividades económicas y a la creación de nuevas actividades generadoras de ingreso al abrir nichos de oportunidad impensables sin la provisión de energía.

En las zonas rurales, el acceso energético puede mejorar la productividad agrícola al depender menos de las condiciones naturales del clima y tecnificar los procesos, y contribuir así al desarrollo, la generación de ingresos y la reducción de la pobreza. En el caso particular de la agricultura tradicional, el acceso a la energía y las tecnologías de bombeo son cruciales  para aumentar el rendimiento de los cultivos, ya que la disponibilidad de agua es un factor determinante: “La productividad de las tierras de regadío suele ser más del doble que la de las tierras de secano (de temporal)”[30]. Asimismo, otras tecnologías agrícolas como el bombeo de agua para abrevaderos ganaderos, las actividades de agroprocesamiento[31] y la conservación de productos agrícolas requieren la incorporación de energía a sus procesos.

Por otra parte, en el ámbito agrícola se abren nichos de oportunidad para el desarrollo y aprovechamiento de productos energéticos como el biogás. Mediante el empleo de sistemas de biodigestión y motogeneradores se pueden aprovechar los residuos agrícolas y humanos para la producción de energía eléctrica y térmica; con ello, se puede contribuir a cerrar la brecha del inacceso a la energía, ya que las familias se convierten a la vez en consumidores y productores de energía.

Adicionalmente, tener acceso a formas modernas de energía permite a pobladores de localidades rurales incursionar en actividades económicas distintas a las tradicionales, tales como las actividades de manufactura, comerciales y de servicios.

3.3. Impactos en el medio ambiente

De inicio, se podría pensar que el acceso energético universal implicaría mayores impactos al medio ambiente debido al incremento en el consumo de energía, sin embargo, en los objetivos actuales este acceso debe ser limpio y sostenible. Estas características modifican los efectos ambientales, pues implican un mayor aprovechamiento de energías renovables y un mayor impulso a la eficiencia energética.

Algunos autores consideran que los impactos del logro del acceso universal a formas modernas de energía y sus tecnologías no son significativos sobre el clima, pudiendo ser incluso negativos aún en el caso en que el acceso sea proporcionado totalmente por fuentes fósiles de energía. Esto es así porque el tránsito a esos combustibles desplaza grandes cantidades de biomasa tradicional, cuyas tecnologías están asociadas a emisiones de gases como CH₄ y N₂O y aerosoles debido a una combustión incompleta[32]. Además, el menor uso de la biomasa reduce la tala de árboles y la deforestación.

 

4. Retos de una política de acceso a los servicios modernos de energía y posibles alternativas

Los efectos que tiene el acceso a la energía en términos de reducción de la desigualdad social, incremento en el desarrollo de capacidades humanas y oportunidades de crecimiento económico, justifican la intervención del Estado en la búsqueda e identificación de los instrumentos más adecuados para lograr dicho propósito. Por la relación existente entre el acceso a los servicios de energía y la mejora en las condiciones de vida de los grupos socialmente más vulnerables, las políticas oficiales de los gobiernos deberían incorporar este vínculo en sus planes de desarrollo nacional, estrategias de combate a la pobreza y a su política energética. Hasta ahora, en los planes de desarrollo y políticas nacionales, el nexo energía-desarrollo social se encuentra ausente o muy poco elaborado.

El punto de partida para el tratamiento de cualquier problema es el conocimiento y la información. En el caso del acceso energético, debido a que es un tema relativamente “nuevo”, la falta de información documental (estadísticas, indicadores, etc.) dificulta el diseño de políticas públicas focalizadas hacia los sectores con carencias en los servicios de energía. Actualmente existen ya algunas bases de datos con información sobre el acceso a electricidad y uso de combustibles modernos para cocinar, como las estadísticas de la IEA y de la iniciativa “Energía Sostenible para Todos” de las Naciones Unidas, empero éstas solo cuentan con datos binarios (“si” o “no” tienen acceso a la energía) y poco se sabe sobre el resto de las características (confiabilidad, asequibilidad, seguridad, sostenibilidad, etc.). Además, en cuanto al uso de combustibles tradicionales hay mucha incertidumbre sobre la robustez de la información. Se espera que en el transcurso de este año se tengan los primeros datos para analizar el acceso energético con el SMN, sin embargo solo para algunos países[33]. Por ello, se torna imperante continuar y profundizar los esfuerzos para generar mayor información, tanto de tipo cuantitativo como cualitativo, deseablemente con mayor cooperación y coordinación entre los organismos internacionales, los gobiernos en todos sus niveles, el sector privado, el sector académico y la sociedad civil.

Otro reto a considerar, y que generalmente se pasa por alto, es lograr una mayor participación de los actores que serán directamente beneficiados con un mejor acceso energético. “El hecho de no contar con una perspectiva integral para incluir de forma significativa las opiniones e ideas de las personas en situación de pobreza en la planificación energética genera que los gobiernos y los donantes estén creando políticas, normativas e infraestructuras que carecen de una comprensión realista de las necesidades de las personas a las que tienen que servir”[34]. El desarrollo de políticas y estrategias energéticas de abajo hacia arriba cuenta con varias ventajas: acceso a información local que pocas veces es ampliamente conocida; mayores posibilidades de mejorar la calidad de vida de las personas respetando sus costumbres, tradiciones y formas de vida; mayores posibilidades de permanencia y expansión de las nuevas formas de energía; menor oposición a los proyectos energéticos, que en otras condiciones podrían ser fuente de deterioro y conflictos sociales[35]; entre otros.

Por otro lado, cubrir con fuentes modernas, limpias y eficientes las necesidades de electricidad, cocción y calor, impone fuertes retos de carácter técnico-económico. El informe GEA[36] estima el gasto total para lograr el acceso universal a la energía entre US$36 mil millones y US$41 mil millones anuales hasta 2030. La mitad de ese gasto se estima para mejorar el acceso a la electricidad y la otra para mejorar el acceso a combustibles limpios y equipos para cocinar; y la mayor parte deberá invertirse en África sub-Sahariana. Por su parte, las recientes estimaciones de la IEA en el escenario “Energía para todos” elevan la inversión a 56 mil millones de dólares anuales hasta 2030, de los cuales, 52 mil millones se destinarían a energía eléctrica y el resto a combustibles limpios y equipos para cocinar. Estas estimaciones implican más de dos veces la inversión actual y planeada para el rubro de acceso energético.

Respecto al financiamiento del enorme esfuerzo necesario de inversión en los países en desarrollo, se han establecido algunos fondos y mecanismos, en particular a través de los “Mecanismos de Desarrollo Limpio» y los más recientes “Climate Investment Funds”. A pesar de algunos resultados, no pueden ser considerados, sin embargo, como la solución frente a la enormidad de los recursos necesarios. Por otra parte, en los niveles locales, los programas de electrificación o de cambios en los combustibles requieren por parte de los gobiernos fuertes compromisos y apoyos, concretados en el establecimiento de instituciones especializadas, microcréditos, subsidios focalizados y diversos mecanismos innovadores de financiamiento. Todo ello debe ir de la mano con la participación de las comunidades para adaptarse mejor a condiciones específicas.

Otro de los retos del acceso a los servicios energéticos se relaciona con los costos. En el caso de las energías no comerciales, como se ha mencionado, el problema de valoración de los costos radica en que muchas veces no están involucradas transacciones monetarias. En el caso de las energías comerciales, los costos asociados a su empleo pueden medirse en términos monetarios; sin embargo, la disponibilidad y asequibilidad de esas energías son las principales limitantes que encuentran las familias para su empleo. La disponibilidad se refiere a la oferta de los diferentes tipos de energía que un usuario puede tener a su alcance; la asequibilidad es la posibilidad que tienen los usuarios para pagar por los bienes energéticos. Así, el nivel de ingresos monetarios constituye el primer condicionante para acceder a energías más eficientes cuando existe la disponibilidad del servicio.

La eficiencia energética, por otro parte, se presenta como una oportunidad para limitar el crecimiento de la demanda de energía. La eficiencia energética juega un papel importante, ya que sin ella, el acceso energético universal, aunado a otros factores como el crecimiento esperado de la demanda energética para enfriamiento[37], implicaría necesariamente un fuerte e insostenible incremento de la demanda de energía.  Por ello, es preciso fortalecer y ampliar las políticas de eficiencia energética, que inciden tanto en el sector productivo como en los consumidores finales de energía.

4.1. Energía eléctrica

En torno al acceso a electricidad, un aspecto particularmente importante en las zonas rurales es la baja conectividad con la infraestructura eléctrica. Muchas de estas zonas se encuentran muy alejadas de las redes de suministro y con condiciones geográficas adversas (falta de caminos, zonas de difícil acceso, etc.), por lo que difícilmente se amplían las redes de distribución y transmisión para electrificarlas. Por otra parte, la baja densidad poblacional que presentan hace poco atractivo realizar obras de infraestructura eléctrica en estas áreas, puesto que los costos de producción y distribución de la energía eléctrica presentan rendimientos a escala, es decir, a medida que aumenta el número de beneficiarios los costos por unidad del bien tienden a decrecer. En el caso de estas comunidades, los costos percápita en los que se incurre para realizar proyectos de electrificación son mucho mayores que en el caso de las grandes urbes. Ligado al tema de la baja densidad, se encuentra la alta dispersión poblacional que presentan estas comunidades, misma que hace necesario buscar otras alternativas para llevar el servicio a estos usuarios.

Para este tipo de regiones, los sistemas descentralizados pueden ser mejores opciones que la ampliación de la red de suministro principal. Actualmente, los sistemas descentralizados se clasifican en dos tipos: mini-redes de suministro (mini-grids) y sistemas aislados de la red (off-grid systems). Las mini-redes son redes de energía localizadas sin infraestructura para transmitir electricidad más allá de su área de servicio. Estas redes, generalmente operan con energía solar fotovoltaica, turbinas eólicas, hidroelectricidad en pequeña escala y generadores diesel. Dado que, como cualquier red requieren de suministro estable, usualmente son redes híbridas que utilizan generadores diesel o sistemas de baterías como energía de respaldo. Por su parte, los sistemas aislados no están conectados a una red y generalmente abastecen de energía a hogares de forma individual mediante generadores diesel o energía solar fotovoltaica (solar home systems, SHS)[38].

Aunque el costo nivelado de los sistemas descentralizados suele ser más alto que el de la ampliación de la red eléctrica, se ha demostrado que en áreas remotas y poco pobladas pueden ser costos competitivos o incluso ser la opción más rentable para proveer de energía eléctrica a estas zonas[39]. Además, diversos autores sugieren que el costo de sistemas descentralizados basados en pequeñas hidroeléctricas y solar fotovoltaica pronto mostrarán indicadores costo-beneficio favorables y por lo tanto será más factible la inversión[40]. Programas de acceso a la electricidad fuera de la red, basados en fuentes locales de energía renovable han tenido éxitos en regiones rurales remotas en China, Bangladesh, Nepal, India, Brasil y Argentina. De hecho, la IEA[41] sugiere que el 70% del acceso energético adicional en las zonas rurales al 2030 deberá realizarse mediante sistemas descentralizados por ser la opción de menor costo. Sin embargo, hasta ahora la ampliación de la red eléctrica ha sido la principal estrategia para electrificar zonas rurales y el financiamiento para sistemas descentralizados ha sido escaso y esporádico. En este contexto, es indispensable una mayor coordinación entre la planificación energética de los países y el financiamiento internacional que continúa centrándose en grandes infraestructuras para satisfacer la demanda eléctrica de grandes consumidores (concentraciones urbanas, zonas industriales, etc.).

Es importante notar que aunque las mayores carencias de acceso eléctrico se encuentran en zonas rurales aisladas, en muchos países en desarrollo, en las áreas urbanas o en comunidades rurales donde se cuenta con una red eléctrica, el suministro es con frecuencia errático y de pobre calidad[42]. Por lo que será necesario dar seguimiento a la calidad y confiabilidad del servicio eléctrico y no solo considerar la tasa de electrificación como indicador relevante.

Otro reto importante en la electrificación es el tipo de combustibles en los que se basará el nuevo acceso energético. Pese a que en este siglo se han hecho explicitas las preocupaciones por el problema climático, 72% del nuevo acceso energético entre 2000 y 2012 se realizó con combustibles fósiles, en su mayoría con carbón. De hecho, los combustibles fósiles continuarán proporcionando acceso a la electricidad, especialmente cuando sea factible la generación dentro de la red, lo cual ocurre principalmente en áreas urbanas. Empero, la participación de las renovables se fortalece progresivamente. A partir del 2012 el escenario ha mostrado algunos signos de cambio: 34% del nuevo acceso se realiza con renovables y 6% con sistemas descentralizados[43]. Para profundizar esta tendencia, las políticas climáticas deberán robustecerse tanto en los ámbitos nacionales como a nivel internacional, trabajando de forma conjunta con el sector privado para impulsar el aprovechamiento de las energías renovables.

En suma, la selección de la tecnología más adecuada para llevar electricidad a quienes carecen del servicio, dependerá en gran medida de las condiciones particulares de cada zona. Para las áreas cercanas a la red de tendido eléctrico, la extensión de estas redes se postulan como una de las mejores opciones para dotar del servicio eléctrico; en el caso contrario, cuando las comunidades se encuentran muy alejadas de la infraestructura eléctrica los sistemas descentralizados proporcionan una buena alternativa. En ambos casos deberá procurarse una mayor participación de energías renovables, las cuales, además, reducen la dependencia de combustibles fósiles importados y la volatilidad de sus precios.

4.2. Combustibles para cocción de alimentos y calentamiento de agua

En cuanto al uso de la biomasa para cocción de alimentos y calentamiento de agua, su posible sustitución enfrenta retos de carácter económico, geográfico y cultural. En términos económicos hemos señalado ya el papel de los costos monetarios nulos de la biomasa vs los costos monetarios de las energías comerciales, pero además, es pertinente señalar que los costos de los energéticos modernos como el gas L.P. o el gas natural suele ser más altos en las regiones rurales aisladas debido al incremento en los costos en los que se incurre para transportar dichos combustibles, lo cual desincentiva aún más su adquisición. Por otra parte, no todas las familias pueden afrontar los costos en los que se incurre para adquirir el equipamiento necesario en los hogares para hacer uso de combustibles modernos (conexiones, estufa, cilindros, etc.). Además, el uso de la biomasa como medio de cocción está fuertemente arraigado en los usos y costumbres de muchas comunidades, por lo que es necesaria una fuerte labor de información y concientización sobre las consecuencias de continuar su uso.

Una posible solución para dar cabida a los problemas asociados al uso de biomasa de corto y mediano plazo, podría consistir en el empleo de cocinas mejoradas, ya que se ha demostrado que éstas pueden reducir los niveles de concentración de partículas en el interior de las viviendas hasta un 90%[44], lo que implica una mejora en la eficiencia en el uso de este combustible, disminución de los riesgos por quemaduras e incendios y mejora a la salud al dejar de inhalar sustancias por la combustión al cocinar. Asimismo, acciones como aumentar la ventilación en interiores, utilizar campanas sencillas de extracción de humos, separar las habitaciones para cocinar del resto de estancias de la vivienda pueden ayudar a disminuir los riesgos asociados a la quema de biomasa en interiores, pero no constituyen una solución por sí misma.

La energía solar, por otro lado, brinda también alternativas mediante estufas solares y calentadores de agua que podrían mejorar el acceso energético limpio sin incurrir en costos monetarios periódicos por el uso de combustibles, aunque el costo inicial es su principal limitante. De hecho, algunas de estas tecnologías bajas en carbono están ya presentes en zonas rurales[45]. Subsidios focalizados y programas de financiamiento son necesarios.

Pese a la gran cantidad de personas que diariamente están expuestas al uso de energías tradicionales y sus negativas consecuencias, las políticas para mejorar el acceso energético en este rubro son escasas o nulas, poco coordinadas y muchas veces excluidas de la planeación nacional, incluso en los países con mayor incidencia del problema. La responsabilidad de mejorar los recursos para cocinar está generalmente muy dividida y recae en varios ministerios y otras instituciones gubernamentales, los cuales carecen de coordinación e incluso llegan a considerarse rivales, lo que provoca gran dispersión de información,  duplicidad en tareas y un difícil diagnóstico de la magnitud y la naturaleza de los problemas de acceso a la energía o de las formas en las que se pueden cubrir las necesidades[46].

 

5. Consideraciones finales

El acceso energético adecuado es un elemento indispensable para el desarrollo de cualquier sociedad, ya que a través de éste los hogares pueden satisfacer diversas necesidades de la vida diaria (iluminación, soluciones para cocinar, calentamiento de agua, acceso a la información y comunicaciones, educación, salud, calefacción, entre otras). Sin embargo, actualmente hay millones de personas que no cuentan con acceso al suministro de energía, o bien no cuentan con el equipamiento necesario para hacer uso de ella, o la energía a la que acceden es de baja calidad, peligrosa, contaminante, muy costosa o inestable. Los problemas más graves en torno al acceso energético se encuentran en África sub-Sahariana y Asia, aunque también en otras regiones en desarrollo. La mayor parte de estos problemas se ubican en las zonas rurales, aunque la creciente pobreza en algunas zonas urbanas está impactando también en dificultades en el adecuado acceso energético urbano.

El acceso a la energía guarda estrechos lazos con estrategias encaminadas al combate a la pobreza y la calidad de vida de las personas (sobre todo de los grupos más vulnerables), así como con el desarrollo económico y social de la población en general. A nivel local, por ejemplo, la implantación de políticas de acceso a la energía, conjugadas con la promoción del aprovechamiento de energías limpias y eficiencia energética, al generar mayores oportunidades de empleo, mejorar los servicios básicos (escuelas, carreteras, centros de salud, acceso a medios de comunicación, etc.), incrementar la oportunidad de ingresos, aumentar la seguridad alimentaria, disminuir las disparidades sociales, promover el cuidado del medio ambiente y a la salud, entre otros beneficios, tiene la capacidad de mejorar significativamente las condiciones de vida de las personas.

Por ello, es necesario multiplicar los esfuerzos para impulsar el acceso energético universal de calidad, confiable, asequible, limpio y sustentable desde diversas esferas (gobiernos, organismos internacionales, sector privado, academia, sociedad civil). Sin una política integral de largo plazo, comprometida con el desarrollo, la igualdad social y el medio ambiente, la meta de acceso universal a la energía no será posible.

 

Référencia

[1]        IEA, 2017, WEO-2017, Special Report: Energy Access Outlook, from Poverty to Prosperity, IEA/OECD, Paris.

[2]        Pachauri S., N.D. Rao, Y. Nagai y K. Riahi, 2013, Access to Modern Energy. Assessment and Outlook for Developing and Emerging Regions, Energy Program, International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA), Laxenburg, Austria.

[3]        CEPAL, 2009, Contribución de los servicios energéticos a los Objetivos de Desarrollo del Milenio y a la mitigación de la pobreza en América Latina y el Caribe, Colección Documentos de Proyectos, Naciones Unidas, Santiago de Chile. Disponible en: http://www.eclac.org/publicaciones/xml/2/37492/lcw278e.pdf

[4]        http://www.un.org/es/events/sustainableenergyforall/

[5]        https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/energy/

[6]        IEA, op. cit., p. 21 (traducción propia).

[7]        AGECC, 2010, Energy for a Sustainable Future, United Nations, New York.

[8]        Pielke Jr., Roger, and Morgan Bazilian, 2013, «Defining Energy Access for the World’s Poor», Issues in Science and Technology, 30, No. 1.

[9]        ONG que utiliza la tecnología para desafiar la pobreza en países en desarrollo.

[10]      Practical Action, 2016, Panorama energético de los pobres 2016Planifcación nacional energética desde abajo hacia arriba, Rugby, RU.

[11]      ESMAP, 2015, Beyond Connections: Energy Access Redefined, The World Bank Group, Washington DC.

[12]      Para mayores detalles, consultar ESMAP https://www.esmap.org/.

[13]      Sen, A., 1999, Development as Freedom. Anchor Books, New York.

[14]      García Ochoa, R. y B. Graizbord, 2016, “Caracterización espacial de la pobreza energética en México. Un análisis a escala subnacional”, Economía, Sociedad y Territorio, vol. XVI, num. 51, 289-337.

[15]      García Ochoa, R., 2014, Pobreza energética en América Latina, Serie Documentos de Proyecto Cepal, LC/W.576, Cepal-Naciones Unidas, Santiago de Chile.

[16]      Practical Action, op. cit.

[17]      World Bank, 2017, World Development Indicators 2017. International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, Washington, DC, USA.

[18]      UNDP, 2007, Human Development Report 2007/2008, Fighting climate change: Human solidarity in a divided world, New York, USA.

[19]      Goldemberg, J. y Lucon O., 2010, Energy, Environment and Development, Earthscan, 448 páginas.

[20]      Bhattacharyya, Subhes C., 2006, “Renewable energies and the poor: niche or nexus”, Energy Policy,  34(6), 659-663.

[21]      Foster, V., Tre, J-P. and Wodon, Q., 2000, Energy prices, energy efficiency, and fuel poverty, World Bank, Washington DC.

[22]      Mills, E., 2003, Technical and Economic Performance Analysis of Kerosene Lamps and Alternative Approaches to Illumination in Developing Countries, Energy Analysis Department, Lawrence Berkeley National Laboratory, University of California.

[23]      GEA, 2012. Global Energy Assessment: Toward a Sustainable Future, Cambridge University Press, Cambridge, UK and New York, NY, USA and the International Institute for Applied Systems Analysis, Laxenburg, Austria.

[24]      IEA, op. cit.

[25]      WHO, 2016, World Health Statistics 2016: Monitoring Health for the SDGs, Switzerland.

[26]      CEPAL, op. cit.

[27]      GEA, op. cit.

[28]      Cecelski, Elisabeth, 2005, Energy, Development and Gender: Global Correlations and Causality, ENERGIA International Network on Gender and Sustainable Energy, Collaborative Research Group on Gender and Energy (CRGGE), 35 p.

[29]      Cecelski, Elisabeth, 2005,”Towards Gender-Sensitive Energy Policy Research and Practice”, ENERGIA News, Volume 8, Issue 2, December.

[30]      World Bank, 2008, “Groundwater in rural development facing the challenges of supply and resource sustainability”, Practitioner Notes, Issue 19, World Bank, Washington D.C.

[31]      El agroprocesamiento consiste en la transformación de los bienes agrícolas en productos alimentarios y no alimentarios, ya sea mediante procesos muy simples como la conservación (deshidratación al sol) o la transformación (molienda), hasta otros que implican un mayor uso de capital y métodos energéticos intensivos (industria de alimentos, agroindustrias diversas).

[32]      Grieshop, A. P., et al., 2011, “Health and climate benefits of cookstove replacement options”, Energy Policy, 39 (12). doi:10.1016/j.enpol.2011.03.024

[33]      IBRD, 2017, Global Tracking Framework: Progress toward Sustainable Energy, International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, Washington, DC.

[34]      Practical Action, op. cit., p. 7.

[35]      La energía eólica, por ejemplo, tiene muchos beneficios sociales y ambientales, al mismo tiempo, sin embargo, plantea problemas y desafíos para las comunidades locales: en el plano de la biodiversidad, la tenencia de la tierra, las rutas de acceso, etc. (Ledec, G. C., K. W. Rapp y R. G. Aiello, 2011, Greening the Wind: Environmental and Social Considerations for Wind Power Development in Latin America and Beyond, Energy Unit Sustainable Development Department, The World Bank, Full Report, 170 p).

[36]      GEA, op. cit.

[37]      IEA 2018, The Future of Cooling: Opportunities for energy efficient air conditioning, IEA/OECD, Paris.

[38]      IEA 2017, op. cit.

[39]      Practical Action, op.cit.

[40]      Casillas, C.E. y D.M. Kammen, 2010, “Environment and development. The energy-poverty-climate nexus”, Science, 330 (6008), pp. 1181-1182.

[41]      IEA, 2017, op. cit.

[42]      UNDP 2000, World Energy Assesssment. Energy and the Challengue of Sustainability, New York, 506 p.

[43]      IEA, 2017, op. cit.

[44]      OMS, 2007, La salud en la economía verde. Los Co-beneficios de la mitigación del cambio climático para la salud. Sector de la energía doméstica en los países en desarrollo, Ginebra, Suiza.

[45]      GNESD, 2007, Reaching the Millennium Development Goals and Beyond: Access to Modern Forms of Energy as a Prerequisite, Roskilde, Denmark.

[46]      Practical Action, op. cit.