La contrainte d’acceptabilité sociale de l’éolien terrestre : le cas de l’Europe

Après avoir connu une trajectoire spectaculaire depuis le début du 21^ème siècle (Lire : Electricité éolienne, état de l’art en 2020 et perspectives) la croissance de l’éolien terrestre en Europe est tombée, en 2020, à son niveau le plus bas depuis 20 ans, notamment à cause du fort ralentissement subi en Allemagne et au Royaume Uni et au marasme persistant des implantations en France, en Italie et même dans pays pionnier comme le Danemark (tableau 1).

Tableau 1. Evolution de la capacité éolienne dans le monde et en Europe en GW. [Source : IRENA, wind energy https://www.irena.org/wind]

La construction de milliers de turbines est freinée par les oppositions locales que suivent les problèmes d’autorisation et de recours juridiques qui en découlent. Ces formalités administratives créent trop d’incertitudes pour les développeurs qui ne cherchent plus trop à soumissionner aux enchères pour des contrats de compléments de rémunération. Quelques pays comme l’Espagne et la Suède montrent encore une certaine appétence à développer l’éolien terrestre qui était encore il y a peu la technique renouvelable (EnR) la moins chère, ce qui s’explique par leur densité démographique modérée (Lire : Energie éolienne, de son gisement à ses aérogénérateurs). Le boom de l’éolien terrestre est désormais bien loin. Les fabricants souffrent : Siemens-Vestas, Enercon et Nordex suppriment des centaines d’emplois, tandis que Senvion, connu sous le nom de Repower Systems jusqu’en 2014, a déposé le bilan en 2019.

1. L’éolien terrestre et l’occupation de l’espace

Les EnR électriques, et en particulier l’éolien terrestre, rencontrent des problèmes d’occupation de l’espace qui sont inhérents à leur faible densité énergétique, ce qui les expose à des risques d’opposition locale.

En premier lieu pour des raisons d’encombrement visuel : il suffit d’imaginer l’effet de l’installation d’une dizaine de mats de 150 mètres de haut sur les collines d’un paysage vierge près de villages résidentiels, pour comprendre les motivations des opposants. Elles sont liées à la fois au heurt des valeurs des habitants (esthétique, préservation du patrimoine et des caractères des régions), économiques (perte de la valeur foncière, moindre attractivité touristique) et aux nuisances sonores et radioélectriques (figure 1).

Figure 1. Impact visuel des éoliennes. [Source : Causeur. https://www.causeur.fr/eoliennes-ecologie-lettre-ouverte-emmanuel-macron-petition-172257]

Rien de moins écologique que des aérogénérateurs qui exigent chacun 0,6 hectare de surface agricole. Les sols sont stérilisés par un socle de 1500 tonnes de béton pour chaque pylône. Certes, entre les éoliennes et hors les chemins d’accès, la terre est cultivable et l’herbe peut pousser. Mais elles n’en ont pas moins des impacts sur l’écosystème sur toute l’emprise au sol de chaque installation : menaces pour l’avifaune et les chauves-souris, perturbation de l’habitat et des déplacements de la faune locale qui est appelée à disparaître dans un milieu qui lui était pourtant favorable. Plus un programme éolien se veut ambitieux, plus la question des sites acceptables se pose, avec le souci d’éviter les chemins migratoires, mais aussi de ne pas fragmenter localement les habitats de cette faune.

Les pays tablant sur un recours massif aux EnR à apports variables (EnRv), notamment l’éolien terrestre, ne peuvent ignorer les contraintes physiques et politiques dues à la faible densité de leurs productions (figure 2). Vers 2050, les parcs éoliens développeront en moyenne une puissance de 8 MW électriques par km² (puissance totale divisée par l’emprise totale au sol), dont 1% artificialisé (tours d’éoliennes, transformateurs, chemins d’accès)[1]. En prenant les objectifs français de la Programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), avec 34 GW d’éolien terrestre qu’il faudrait atteindre en 2030, la surface totale des parcs en occupation au sol non exclusive serait de l’ordre de 0,6 % du territoire (3000 km²). Si l’on tient compte des productions effectives d’électricité, en TWh par an, il faudra 60 km² de ferme éolienne pour produire 1 TWh par an, soit 6000 km² pour produire 100TWh.

Figure 2. Emprise au sol. [Source : Decripterlenergie.org, Crédit photo : CTE Wind – https://decrypterlenergie.org/betonisation-et-artificialisation-des-terres-quelle-contribution-de-leolien]

Il n’est pas matériellement impossible de mobiliser autant de foncier à très grande échelle, mais on ne peut pas l’envisager sans un coût politique très élevé dans les pays européens à densité démographique moyenne ou élevée. On n’évitera pas une confrontation à des problèmes croissants d’acceptation locale de tels projets, même dans les pays où les sondages sont favorables aux EnR. Partout, il faudra trouver un équilibre subtil entre la recherche du soutien local, les impacts visuels et environnementaux et l’intérêt de produire de l’électricité EnR. Il faudra donc, pour obtenir une adhésion locale, comme cela a été longtemps le cas au Danemark et en Allemagne, parvenir  à rendre ces développements compatibles avec la préservation des paysages, encourager l’association des citoyens aux projets, l’intéressement des municipalités aux revenus des installations.

Il est important de souligner que les blocages risquent de s’étendre à la rénovation des équipements éoliens en fin de période d’autorisation et de tarifs d’achat. Les possibilités de repowering des installations d’éoliennes à terre peuvent sans doute être l’occasion de moderniser les installations par des turbines plus puissantes (3 à 5 MW au lieu de 1 MW vers 2000) et de supprimer de nombreux mats en préservant la capacité des installations existantes. C’est ce que compte faire le Danemark où le gouvernement prévoit de réduire le nombre actuel de machines de 4 300 à 1 850 d’ici 2030, selon l’accord politique de 2018. Mais ce ne semble pas si simple en Allemagne ou au Royaume-Uni. Outre-Manche, la plupart des parcs éoliens terrestres qui bénéficient d’une autorisation accordée pour 25 ans, doivent retirer les turbines à cette échéance. S’il existe un potentiel de rééquipement des sites en installant de nouvelles turbines, tous les sites ne le feront pas à cause de l’opposition locale qui engagera des recours, ou l’empiètement de nouveaux développements à proximité. Si les sites existants ne sont pas modernisés, la production éolienne terrestre totale risque de diminuer lentement au fil du temps parce qu’en parallèle les installations nouvelles croîtront trop modérément.

2. Vers un déclin de l’éolien terrestre allemand ?

Soit le cas emblématique de l’Allemagne (figure 3). Le pays a des objectifs très ambitieux de développement de l’éolien à terre et en mer pour porter le part de l’électricité renouvelable d’ici à 2030 de 51% à 65%, sachant qu’environ trois quarts de la capacité supplémentaire devra provenir de l’éolien. Malgré les difficultés actuelles d’implantation des installations à terre, la nouvelle loi EEG 2021 maintient l’objectif de capacité éolienne terrestre de 71 GW en 2030. Une installation annuelle de 2,5 GW d’éoliennes terrestres serait nécessaire pour atteindre cet objectif, car les fermetures des installations mises en place il y a 20 ans vont commencer avec la fin des contrats de tarifs d’achat de 20 ans (on compte déjà sur des fermetures probables de 1 GW en 2022). Mais les installations annuelles sont en forte baisse depuis 2017. Seul 0,9 GW a été installé en 2019, et 1,4 GW en 2020, ce qui est nettement inférieur à la moyenne de 4,3 GW/an au cours des années 2014-2017. Conséquence de la crise de l’éolien à terre, le gouvernement cherche à accélérer le développement des projets off-shore en rehaussant l’objectif d’installation en 2030 de 5 GW, soit 25 GW au lieu de 20 GW.

Figure 3. Implantations d’éoliennes en Allemagne du nord. [Source : Deutsche WindGuard (2021) Windenergie-Statistik: Jahr 2020, en ligne : https://www.windguard.de/jahr-2020.html]

Le développement rapide de l’éolien à terre depuis 1995 a suscité des mouvements croissants de protestation qui sont de plus en plus efficaces depuis la fin des années 2010. Selon le site web Windwahn.de (« délire éolien »), plus de 660 initiatives citoyennes actives se sont opposés aux projets d’énergie éolienne depuis 15 ans. Des groupes nationaux tels que Vernunftkraft (« le pouvoir de la raison ») et des avocats spécialisés offrent leurs services aux résidents locaux pour s’opposer aux projets devant les tribunaux, en intentant des recours juridiques liés à la conservation des espèces, la pollution sonore, la protection des monuments, les interférences radioélectriques, l’impact visuel de mats de plus en plus grands. Pour apaiser les oppositions, certains Länder, dont celui de Bavière, ont introduit en 2014 une règle prévoyant une distance minimale de 1 000 mètres entre les éoliennes et les zones résidentielles, soit 10 fois la hauteur du mas et de l’hélice. Ceci a contraint fortement les nouvelles installations en réduisant de 40% la surface accessible.

Les difficultés d’obtention d’un permis ont créé une grande insécurité juridique, car la plupart des projets sont contestés devant les tribunaux de façon de plus en plus professionnelle. Ceci refroidit les candidatures à soumettre aux enchères pour l’obtention de contrats de garanties de revenus, qui n’ont pu obtenir des soumissions suffisantes pour la capacité voulue ces trois dernières années. Rares sont les nouveaux projets qui ne se trouvent confrontés à des recours juridiques. En 2021, entre la signature d’un contrat d’occupation des sols et la mise en service d’une installation, il faut compter 60 mois contre 40 mois antérieurement. Même certains projets sélectionnés à la suite des enchères pour les renouvelables ne sont toujours pas réalisés car ils n’ont pu disposer des permis nécessaires.

3. Prudence des développeurs au Royaume-Uni

Au Royaume-Uni, Boris Johnson vient d’annoncer un objectif ambitieux de développement des EnR électriques dans le cadre de l’accélération de la politique de transition avec l’objectif de 37% de part d’EnR en 2030, contre 20 % environ en 2020. Mais, alors que l’éolien terrestre avait connu un développement rapide entre 2010 et 2016 en passant de 4,2 GW à 13 GW, il croît lentement depuis en n’atteignant que 14,2 GW en 2020. Seules huit demandes de parcs éoliens terrestres pour des sites nouveaux ou des extensions ont été soumises en Angleterre entre 2016 et 2020, contre 237 demandes entre 2011 et 2015. Quant aux nouvelles turbines, 16 seulement ont obtenu un permis de construire entre 2016 et 2020, sur sept sites distincts, contre 435 sur 108 sites entre 2011 et 2015 (figure 4).

Figure 4. Implantations d’éoliennes au Royaume Uni. [Source : www.epav.org, http://www.epaw.org/documents.php?lang=fr&article=d5, Credit: Renewables UK]

Les obstacles récents viennent des contraintes mises sur les autorisations. Les conseils municipaux ne les accordent pour un nouveau parc éolien que si les demandes répondent à deux exigences. D’abord tous les problèmes d’aménités identifiées par la population locale doivent avoir reçu une réponse. Ensuite, depuis une loi de 2015 introduite par les députés conservateurs, le projet doit être situé à un endroit désigné comme propice dans un plan local spécifique défini par les autorités locales, ce qui est d’autant plus contraignant que, dans nombre de cas, ils n’ont pas encore été définis ou le sont très tardivement par manque de personnel ou de ressources pour y parvenir. Alors que le gouvernement qui vise une capacité installée de 30 GW en 2030 et souhaite relancer l’éolien terrestre en rétablissant le dispositif simple de tarifs d’achat supprimé en 2017, aucun plan n’existe en 2021 pour alléger les contraintes du processus d’autorisation et rechercher plus de soutien des communautés locales. Dans un tel contexte, les développeurs ne prennent pas le risque d’engager des dépenses importantes pour préparer et soumettre une demande d’autorisation si celle-ci risque être bloquée par un petit nombre d’opposants. Le gouvernement se replie alors sur le sur le développement de l’éolien en mer, avec l’objectif très ambitieux de passage de la capacité installée de 9,8 GW en 2020 à 40 GW en 2030.

4. Une capacité de développement réduite en France

En France, il s’agit de faire passer les 15,8 GW de 2020 à 33 GW en 2030, selon la PPE qui définit une trajectoire visant 30% de production des EnR en 2035. Dans ce but, il faudrait atteindre un rythme de 2 GW/an de mise en service alors qu’on ne parvient à installer qu’un GW par an en moyenne depuis quelques années, du fait des ralentissements administratifs, du type demande d’études, entre autres, et de nombreux recours juridiques à plusieurs niveaux, par des résidents locaux mais surtout par des organisations nationales telles que la Fédération Environnement Durable (FED). En 2017, on ne dénombrait pas moins de 289 dossiers de recours dans l’ensemble des tribunaux. Même si 95% d’entre eux sont rejetés, le temps de développement d’un projet atteint 6 à 7 ans, durée supérieure à celle de l’Allemagne passée de 4 à 5 ans, y compris avec les nouvelles difficultés. Une correction du processus a été récemment apportée pour réduire les délais en limitant le niveau des recours juridiques au seul niveau des cours d’appel. Ceci dit, le pouvoir politique n’est pas insensible aux protestations (figure 5).

Figure 5. Protestations contre l’implantation d’éoliennes à Dijon. [Source : France 3 Régions, https://france3-regions.francetvinfo.fr/bourgogne-franche-comte/cote-d-or/dijon/plusieurs-centaines-manifestants-anti-eoliennes-dijon-1109841.html]

Lors d’une table ronde qui s’est tenue à Pau le 14 janvier 2020, sur le thème de « l’écologie dans nos territoires », le Président de la République a rappelé que « la capacité a développé l’éolien terrestre est réduite » (car) « le consensus sur l’éolien est en train de nettement s’affaiblir dans notre pays (…) Il y a de plus en plus de gens qui ne veulent plus voir d’éolien près de chez eux et considèrent que leur paysage est dégradé ».

5.  Une solution par la participation citoyenne aux projets ?

L’atténuation de ces problèmes d’acceptation pour trouver l’adhésion aux projets locaux a été traditionnellement recherchée par l’association étroite du public aux phases de préparation des nouveaux projets. Mais surtout elle a été longtemps facilitée par le développement de projets éoliens par des coopératives impliquant les habitants, les agriculteurs ou les municipalités avec l’appui du réseau des banques locales, très puissant en Allemagne.

Dans ce pays, 1 024 coopératives étaient enregistrées en 2016, dont 967 fondées depuis 2008. Le pic de créations a été enregistré en 2011, avec 200 nouvelles coopératives, mais en 2016, seules 27 coopératives ont été créées. En 2018, pour tous les projets renouvelables électriques, hors hydraulique (100,3 GW), 42% correspondaient à des coopératives. Les contraintes sur les nouveaux projets coopératifs sont dues à l’augmentation de la taille des turbines passant de kW au MW. La taille des projets, de moins d’1 MW à plus de 10 MW, et celle des capitaux à mobiliser ont rendu de plus en plus difficile la mise sur pied de projets coopératifs. Le passage, en 2017, du dispositif des tarifs d’achat très simple aux contrats de complément de rémunération attribués par enchères a compliqué un peu plus la tâche pour les projets coopératifs, compte tenu des compétences nécessaires pour candidater, mais aussi pour gérer les installations dont les productions qui ne bénéficient pas de l’obligation d’achat par les réseaux doivent être vendues sur les marchés horaires.

Nombre de réflexions ont porté ces dernières années sur le sujet de l’adhésion des communautés locales sous la forme de propositions qui ont été discutées lors de la conférence de concertation sur l’éolien organisée en septembre 2019 par le ministre de l’Économie Peter Altmaier afin d’assurer la poursuite durable du développement de l’éolien à terre. L’objectif recherché est de faciliter la mise à disposition de surfaces pour l’installation de parcs éoliens et accélérer l’octroi des autorisations en limitant les recours juridiques et en facilitant l’adhésion locale.

L’idée est de transformer le syndrome NIMBY (Not In My Backyard) en une tendance PIMBY (Pay In My Backyard) grâce à quoi l’attitude des citoyens résidents deviendrait « S’il vous plaît dans mon jardin » lorsqu’ils ont le sentiment de recevoir une part adéquate des bénéfices des installations (figure 6). Ce peut être par leur participation au capital des sociétés de projet avec des cessions gratuites ou peu chères d’actions, ou encore par le versement aux municipalités d’un « euro éolien », c’est-à-dire d’une part des bénéfices engendrés par les parcs éoliens, et pas seulement des taxes locales. Le gouvernement a adopté, fin 2019, un plan en 18 points pour améliorer la procédure des permis, incluant ces mesures d’intéressement. Certaines ont été introduites dans la nouvelle loi EEG de début 2021. L’avenir dira si le mouvement d’installations peut reprendre.

Figure 6. Pay In My Backyard. [Source : www.imby.fr]

A noter que cette procédure ne résoudra pas le problème des installations en fin de période de 20 ans quand il faudra se lancer dans du repowering. Deutsche Windguard estime qu’environ 50 % des parcs éoliens actuels ne pourront pas être rééquiper en raison de la modification des plans d’aménagement du territoire ; 20 à 30 % supplémentaires ne seront probablement pas rééquipés en raison de nouvelles restrictions d’aménagement dues à des implantations ou à des préoccupations liées à la faune. Ce qui est une mauvaise nouvelle car les anciennes installations sont généralement les mieux acceptées par la population locale, qui, depuis parfois 20 ans, s’est habituée à leur implantation.

Notes et références

Image de couverture. [Source : Bulletin des communes, https://bulletindescommunes.net/efficacite-des-eoliennes-critiques-considerer/]

[1] ADEME (2012). Grand éolien, 38 p.