L’industrie du gaz naturel en Russie : des réformes en débat

Après avoir été longtemps le premier producteur mondial de gaz naturel, la Russie est passée en 2013 derrière les États-Unis suite à l’essor des gaz de schiste outre-Atlantique. L’industrie gazière reste cependant l’un des secteurs les plus importants de l’économie russe dans la mesure où les exportations de gaz naturel sont devenues une variable essentielle de la politique économique, notamment au regard de la stabilité du budget de l’État. L’importance des réserves met la Russie à l’abri de mauvaises surprises mais l’industrie gazière se trouve confrontée en 2014 à un certain nombre de contraintes et d’incertitudes tant sur le plan interne que sur celui des débouchés extérieurs. D’ordre réglementaire, économique et institutionnel, elles pèseront sur les choix qui seront faits et donc sur le devenir à long terme de cette industrie.

1. La production gazière de la Russie

Les importantes réserves gazières de la Russie évaluées par British Petroleum (BP) à 32, 9 trilliards de m³ (Tm³), soit 17,6 % du total mondial, permettent à la Russie d’envisager sur le long terme des niveaux de production et d’exportation élevés. Toutefois différents facteurs peuvent contraindre ce développement gazier.

Mais, en 2013, J. Henderson a estimé que les producteurs indépendants et les compagnies pétrolières avaient des réserves suffisantes pour produire 350 Gm³ à l’horizon 2020. Qui plus est, la localisation de ces réserves laisse supposer que les coûts de leur développement seront moindres que ceux des nouvelles zones de développement envisagées par Gazprom. Par ailleurs, dans le cas des gisements de gaz associés des compagnies pétrolières, la rentabilité s’opère prioritairement sur le pétrole extrait. Elles peuvent dès lors se contenter d’une moindre valorisation du gaz dans leur concurrence avec Gazprom.

Une question stratégique émerge donc. La Russie doit-elle continuer à asseoir son développement gazier uniquement sur la mise en œuvre des mégaprojets portés par Gazprom ou doit-elle diversifier sa fourniture en tablant également sur la mise en production d’une multitude de gisements plus petits portés par les indépendants ? Le coût de la fourniture russe (et donc sa compétitivité à l’export) pourrait en être significativement affecté. La réponse à cette question dépendra de plusieurs variables : l’accès au réseau de transport de Gazprom, l’évolution des prix intérieurs du gaz et surtout la stratégie d’exportation.

2. La stratégie d’exportation

Destinataire de 178,3 Gm³ de gaz en 2016, l’Europe (hors Pays Baltes) reste, comme depuis longtemps, le marché d’exportation privilégié de Gazprom et de la Russie car le plus rentable (Tableau 4). L’effondrement de l’Union soviétique en 1991 avait quelque peu bouleversé la problématique de ces échanges gaziers en faisant apparaitre de nouveaux pays de transit tels que l’Ukraine et la Biélorussie, autrefois membres de l’Union soviétique. Elle n’a toutefois pas remis en cause la stratégie de maximisation des exportations de Gazprom à destination de l’Europe.

Les relations gazières entre la Russie et l’Europe occidentale (Figure 5) datent de la fin des années 1960, le premier contrat avec l’Union soviétique ayant été conclu avec l’Autriche (1968) puis avec la République Fédérale d’Allemagne –RFA- (1973), l’Italie et la Finlande (1974). Il faudra cependant  attendre les années 1980 et les premiers grands accords passés avec les pays de l’Union Européenne (UE) pour que ces relations deviennent importantes. Elles se sont construites autour d’accords bilatéraux à travers la signature de contrats de long terme de type Take or Pay  (TOP) passés avec l’Allemagne, la France et l’Italie.

Cette période se caractérise par la stabilité des relations gazières entre les deux zones, tout au moins en termes économiques. La logique des contrats TOP permet un partage du risque prix et du risque volume entre le producteur et le consommateur tout au long de la chaîne gazière, et, à ce titre, produit de la sécurité. Ces contrats assurent le développement de systèmes d’approvisionnement gazier stables et matures (Boussena S., 1999). Ils assurent que des investissements substantiels sont effectués dans la production et le transport. En particulier, les contrats de long terme permettent aux producteurs de développer leurs gisements et les infrastructures nécessaires aux exportations.

Dans ce contexte, la question de la sécurité gazière de l’UE se posait d’abord en termes politiques, notamment au regard des États-Unis qui s’inquiétaient d’une dépendance excessive de l’Europe vis-à-vis de l’Union soviétique. Dans cette perspective, l’administration de Ronald Reagan n’avait pas hésité à imposer en 1981-82 un embargo sur l’exportation à l’Union Soviétique d’équipements pour la construction de gazoducs à destination de l’Europe (Stern J., 1987). Sous l’égide de l’Agence Internationale de l’Energie (AIE), mais de manière très informelle, les pays européens s’étaient alors engagés à limiter leurs importations gazières en provenance de ce pays. Bien qu’aucun chiffre n’ait été publié, il semble que l’Allemagne, la France et l’Italie aient accepté de ne pas dépasser 30-35 % de leurs besoins gaziers.

En 2013, la capacité d’exportation de la Russie est de 244 Gm³. Compte tenu des projets en cours, elle pourrait atteindre à terme 377 Gm³. Trois grandes voies d’exportation sont à ce jour disponibles vers l’Europe, l’une (traditionnelle) par l’Ukraine, l’autre par la Biélorussie (gazoduc Yamal I) et enfin celle du Nord Stream, premier gazoduc russe à ne traverser aucun pays de transit puisque, à destination de l’Allemagne, il passe sous la mer Baltique. À cela s’ajoute le Blue Stream, sous la mer Noire, d’une capacité de 16 Gm³. L’accroissement des capacités d’exportation de la Russie devrait essentiellement passer par l’augmentation des capacités du Nord Stream et la création, bien que très controversée, d’un nouveau corridor, le South Stream (Tableau 5).

L’UE reste la zone prioritaire d’exportation pour Gazprom. Toutefois, la libéralisation du marché gazier européen, la faible croissance de sa demande gazière ainsi que le développement des gaz de schiste modifient profondément les relations contractuelles que la compagnie gazière avait nouées avec les pays de l’UE. Ces évolutions lui imposent de définir un certain nombre de stratégies d’adaptation.

2.1. Vers une modification de l’arbitrage prix-quantité dans la stratégie de Gazprom ?

L’évolution des contrats de long terme vers plus de flexibilité est l’un des enjeux essentiels des relations entre l’UE et la Russie. La révision de la formule d’indexation des prix avec la question de l’introduction de prix spot du gaz est au cœur des débats et l’objet de négociations entre Gazprom et les compagnies européennes. Gazprom continue de s’opposer fermement à des changements dans la formule elle-même et à défendre un prix du gaz indexé sur ceux du pétrole et des produits pétroliers. Ce faisant, la compagnie gazière a un temps semblé privilégier une stratégie de défense des prix quitte à perdre en volume. À partir de 2014, elle renégocie ses contrats avec ses principaux clients sur la base d’un niveau de prix plus bas sans toutefois changer la formule d’indexation des prix.

2.2. La stratégie de descente en aval

Sur les six principaux projets d’exportation de GNL à destination de l’Asie, trois sont envisagés sans la participation de Gazprom (Figure 8). Il s’agit du projet de Sakhaline I (ExxonMobil-Rosneft), de celui connu sous le nom de Yamal-GNL (Novatek-Total) et de celui dénommé Pechora GNL porté par TNK-BP (aujourd’hui Rosneft).

3. Le « modèle Gazprom »

Le secteur gazier russe est organisé autour de la compagnie gazière Gazprom (Figure 9). Organisation verticalement intégrée de la production jusqu’au transport, elle détient un quasi-monopole de production. Jusqu’au début des années 2000, l’État en était un actionnaire dominant mais non majoritaire avec 38 % du capital, part qui a été ultérieurement portée à 51 %. Parallèlement, les indépendants gaziers et les compagnies pétrolières russes ont pris du poids et atteint 28 % de la production en 2013, comme il a été montré dans le tableau 3. Gazprom conserve cependant son monopole de transports (gazoducs) tandis que son monopole d’exportation en direction de l’Europe a été étendu au cours des années 2000 à l’ensemble des exportations, dont celles potentielles vers l’Asie. Toutefois, depuis 2014, Gazprom n’a plus de monopole en matière d’exportation de GNL.

3.1. Le débat récurrent sur la réforme de la holding

Pour bien comprendre le débat récurrent en Russie depuis le début des années 2000 sur la réorganisation de l’industrie gazière, il faut remonter quelque peu en arrière. Héritière directe de l’ancien ministère du gaz soviétique, la holding financière Gazprom est née de la réforme de l’industrie gazière russe, commencée sous Mikhaïl Gorbatchev et poursuivie en 1991 et 1992 après l’effondrement de l’Union soviétique et de l’économie centralement planifiée. Constituée sur la base de l’ancien ministère du gaz soviétique, la holding détenait à 100 % les actions de neuf associations de production du ministère du gaz transformées en sociétés de production.  Elle détenait également les actions de la société de transport Transgaz et celles de la société d’exportation GazExport. À ce titre, elle était une entreprise verticalement intégrée de la production jusqu’à la distribution en passant par le transport et l’exportation (Locatelli C., 2003). En 1993, elle assurait 93 % de la production gazière russe et détenait le monopole du transport par gazoduc et des exportations.

Depuis cette époque, la réforme de l’industrie gazière russe oppose les tenants de la centralisation à ceux de la libéralisation de l’industrie. Dès 1993, le modèle dé-intégré et concurrentiel, soit une réforme calquée sur celle des industries gazières de l’UE, a été explicitement envisagé par un certain nombre de réformateurs tel G. Greff, alors ministre du développement économique et du commerce.

Les projets de restructuration se sont ainsi centrés sur la dé-intégration verticale de la compagnie Gazprom. Il s’agit de séparer les fonctions de production et de transport, selon une logique d’unbundling patrimonial (dissociation patrimoniale), afin d’isoler les segments concurrentiels de ceux en monopole naturel. Dans une perspective concurrentielle, l’objectif est également de créer six producteurs à partir des sociétés de production détenues à 100 % par Gazprom. Réduite à sa seule fonction de transporteur, en monopole naturel régulé détenu par l’État avec un accès des tiers au réseau, l’entreprise doit garder sa fonction d’unique exportateur de gaz, seule concession par rapport au modèle européen. Dans une dernière étape (2007-2013), Gazprom devait être cantonné aux seules activités d’exportation. La position des réformateurs est en effet beaucoup plus nuancée sur la question de la libéralisation des exportations gazières, notamment à destination de l’Europe, celle-ci ne faisant pas partie de leur priorité (Locatelli C., 2003).

La faisabilité et la crédibilité d’une réforme concurrentielle de l’industrie gazière sont cependant mises en doute par les spécificités de l’environnement économique et institutionnel de la Russie. Deux formes institutionnelles posent problème : les droits de propriété et surtout le mécanisme de coordination par les relations monétaires et les prix.

Dès lors, le modèle Gazprom est celui qui perdure car il répond aux incertitudes économiques créées par cet environnement. Il est la forme organisationnelle et institutionnelle qui permet de gérer au mieux les relations non monétaires qui se sont développées sur grande échelle au cours des années 1990, jusqu’à représenter 97% des ventes gazières domestiques en 1996-1997. Même si ces relations non monétaires disparaissent au cours des années 2000, le maintien de bas prix de l’énergie empêche toute forme de concurrence et ce pour au moins deux raisons. D’une part, la structure des prix intègre d’importantes subventions croisées entre le secteur industriel et le secteur résidentiel, le second étant subventionné par le premier. D’autre part, on peut estimer que ces prix ont été, au moins jusqu’au début des années 2000, en moyenne inférieurs au coût marginal de production de Gazprom ce qui a limité la rentabilité des autres acteurs gaziers. En 2001, ils s’étalaient de 10 $/1 000 m³ pour les ménages à 15 à 16 $/1 000 m³ pour les industriels, contre une moyenne de 120 $/1 000 m³ pour les exportations vers l’Europe de l’Ouest.

Le modèle Gazprom répond également à l’incertitude sur les droits de propriété. A priori, la structure de gouvernance du capital de Gazprom laisse penser que les problèmes de Corporate Governance, associés à un actionnariat fractionné et dominé par les insiders, sont moins prégnants que dans les schémas de privatisation engagés dans le secteur pétrolier russe.

Par ailleurs, les relations entre la holding financière Gazprom et ses sociétés sont dominées par un mécanisme de coordination particulier, les prix de cessions internes. Ces derniers sont ceux auxquels la holding achète, au travers de Transgaz, le gaz des sociétés de production. Généralement établis à un niveau inférieur aux coûts de production du gaz, ils permettent de garder les sociétés de production en déficit et donc de limiter considérablement leur autonomie (Kryukov V. and Moe A., 1996). Par ce biais, l’organisation de Gazprom préserve la centralisation du financement des investissements et permet à la holding de définir les stratégies d’investissements des sociétés de production (Locatelli C., 2003).

3.2. La gestion par les quantités

Le secteur gazier est géré par les quantités au travers de quotas de consommation. Gazprom négocie avec les grandes catégories de consommateurs la fourniture gazière à des prix administrés et régulés par l’État (Ahrend R. and Tompson W., 2004). Le maintien d’une régulation par les quantités en dehors de critères de rentabilité, de coût ou de prix, offre à l’économie russe la possibilité de bénéficier d’un approvisionnement en gaz stable et bon marché, en dépit de l’insolvabilité d’un grand nombre de distributeurs et de consommateurs industriels et domestiques.

Cette fourniture assure pour une part la continuité de l’activité industrielle, le gaz étant, entre autres, l’un des principaux combustibles pour la production d’électricité. De nombreux auteurs ont ainsi souligné le rôle particulier joué par la société gazière au sein de l’économie russe, le gaz servant à subventionner le reste de l’économie (Gaddy C. and Ickes B., 1999 ; Woodruff D., 1999).

L’accès privilégié de Gazprom à la rente liée aux exportations sur le marché européen lui permet de financer ses investissements. En contrepartie de l’accès à la rente en devises, l’entreprise se doit d’assurer les engagements contractuels de long terme (contrats TOP) passés avec les pays européens. De ce point de vue, c’est sans doute la structure de gouvernance hiérarchique de Gazprom qui a permis d’assurer la continuité contractuelle avec les clients européens et d’assurer la fiabilité de l’approvisionnement russe.

3.3. L’efficience de Gazprom en question

Toutefois, la question de l’efficience de Gazprom reste au centre des débats relatifs à l’organisation du secteur. Les études relatives à la compagnie sont parcellaires, mais soulignent quelques caractéristiques sur lesquelles s’appuient les tenants de l’inefficience de Gazprom.

Il s’agit des problèmes de Corporate Governance (problèmes d’agence), du retournement de l’agent contre son actionnaire principal, Gazprom étant souvent qualifié d’État dans l’État (Nemtsov B. and Milov V., 2008). Les médiocres performances économiques de la compagnie sont soulignées par un retour sur actif moindre que pour les compagnies pétrolières privées russes, un problème de suremploi, des coûts de production élevés, une détérioration de la situation financière de la compagnie dans les années 2000, accompagnée d’une croissance de plus de 60 % de son endettement entre 2005 et 2010 (Victor N., 2008, Victor N and Sayfer I., 2011).

Notons qu’il est toutefois difficile de distinguer dans ces déficiences la part imputable aux conséquences des bas prix du gaz et celle liée à une mauvaise gestion de l’entreprise. Entre 2008 et 2012, en dépit de la baisse du volume des ventes sur le marché intérieur, les revenus qu’ils ont procurés ont fortement augmenté.

4. Vers une réforme de l’industrie gazière russe ?

Depuis 2014, le modèle Gazprom est l’objet d’évolutions susceptibles de dessiner les contours d’une réforme majeure de l’industrie gazière russe.

4.1. L’émergence d’une concurrence

L’environnement économique et institutionnel de la Russie semble encore exclure la mise en place d’un modèle qui impliquerait une dé-intégration totale de Gazprom mais les évolutions internationales, telles que le développement des gaz de schiste et le caractère de plus en plus concurrentiel des marchés imposent à la Russie et à Gazprom l’adoption de stratégies plus flexibles, en particulier dans le domaine contractuel.

Cette concurrence tend également à se développer sur le marché intérieur russe au travers de la montée en puissance des indépendants et des compagnies pétrolière russes qui cherchent à monétiser leurs réserves gazières (Figure 10).

La concurrence émerge ainsi comme une institution essentielle de la réforme du secteur gazier. Un double objectif lui est assigné. Le premier relativement traditionnel consiste, dans une perspective d’efficience, de discipliner le comportement de Gazprom. Le deuxième doit permettre à l’État de diminuer les asymétries d’information dans sa relation avec la compagnie souvent qualifiée d’État dans l’État (Nemtsov B. and Milov V., 2008). Pour y parvenir, il faudrait qu’il obtienne un certain nombre d’informations essentielles, notamment sur les coûts de production, les niveaux de prix et de fiscalité qui permettent aux compagnies d’être rentables.

4.2. Le double marché gazier

La structure de gouvernance hiérarchique que représente Gazprom s’accorde avec l’émergence de franges concurrentielles sur des segments particuliers du marché gazier russe. La holding n’a jamais eu un monopole total d’exploration-production, comme le prouve l’arrivée progressive de nouveaux acteurs gaziers, indépendants et compagnies pétrolières, qui s’est opérée dans le cadre particulier de la création d’un marché dual, l’un à prix régulés et l’autre à prix libres (Ahrend R. and Tompson W., 2004).

L’approvisionnement gazier des ménages est assuré par le marché réglementé à des prix régulés par le Bureau fédéral de la tarification qui définit des prix de gros selon des zones géographiques. Gazprom est le seul fournisseur de ce marché.

Le secteur industriel, en particulier le secteur électrique, s’approvisionne également sur ce marché mais en fonction de quotas négociés avec Gazprom. Au-delà des quantités négociées, les consommateurs peuvent recourir à une fourniture sur un marché qualifié de libre à des prix non régulés. Ce marché est approvisionné essentiellement par les indépendants gaziers, les compagnies pétrolières russes et, à la marge, par Gazprom, notamment pour son nouveau gaz. Ce dernier provient du développement de nouveaux gisements dont le coût de production est sensiblement plus élevé que celui des gisements exploités depuis les années 1970 tels Urengoy ou Yamburg.

Il s’ensuit un mouvement partiel de libéralisation des prix du gaz via l’accroissement des volumes échangés sur le marché non réglementé. Ce dernier s’accompagne de hausses significatives des prix administrés. Entre 2006 et 2010, ces prix ont augmenté de 124 % pour le secteur industriel et de 121 % pour le secteur résidentiel (Tableau 7). Ces augmentations semblent suffisantes, d’une part pour assurer la rentabilité de Gazprom et d’autre part pour assurer un alignement des prix administrés sur les prix libres du marché non régulé (Henderson J., 2013). La logique des doubles marchés et l’accroissement progressif des prix administrés du gaz permettent la mise en concurrence progressive de Gazprom par les indépendants et les compagnies pétrolières russes sur des segments significatifs de son marché, à savoir la fourniture du secteur industriel et du secteur électrique. Outre les prix, la concurrence entre Gazprom et les autres acteurs gaziers est également rendue possible par une application plus stricte de l’accès au réseau de transport de Gazprom.

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