Union européenne : climat et énergie 2030 (2ème partie)

Cet article a été initialement publié sous le titre : « The EU climate and energy policy : What about the new targets for 2030 » dans la revue Economics and Policy of Energy and Environment, 1, 2014, pp. 27-51. Il a été traduit en français par Jean-Paul Cebo et Gaëlle Dolmazon dans le cadre du master LEA parcours Traduction spécialisée multilingue de l’UFR Langues étrangères, de l’université Grenoble Alpes, sous la supervision de Caroline Rossi et le suivi attentif de Luigi de Paoli qui l’a actualisé. Tous ces intervenants sont sincèrement remerciés.

La question principale posée par le GP2013 était de savoir s’il est approprié d’étendre à 2030 trois objectifs de 2020 (Lire : Union européenne : climat et énergie 2030 (1^ère partie)). Dans sa communication du 22 janvier 2014, la Commission a répondu que la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) devait être l’objectif principal, avec une valeur quantitative définie et contraignante à répartir entre les États membres (EM) selon des critères à déterminer « de manière appropriée et en temps voulu[1] ». Les deux autres objectifs ne doivent pas être abandonnés car ils sont également d’une importance fondamentale pour la politique énergétique et climatique de l’UE, ce qui ne signifie pas que des objectifs quantitatifs indépendants doivent être fixés. Cette position n’est pas exprimée aussi ouvertement, probablement pour des raisons politiques, mais elle est néanmoins assez claire. De tels choix fondamentaux s’accompagnent des propositions spécifiques qui méritent un examen critique.

1. La réduction des émissions de GES

Le choix de faire de l’objectif de décarbonisation le premier objectif de la politique européenne semble tout à fait logique. Toute la construction de la politique climatique et énergétique repose sur l’hypothèse que la communauté internationale doit lutter contre les émissions de GES pour éviter que les températures moyennes mondiales n’augmentent de plus de 2°C par rapport aux niveaux préindustriels, seuil au-delà duquel les conséquences sont considérées comme catastrophiques (Lire : Énergie et climat : la construction des politiques climatiques). En outre, l’établissement d’un objectif quantitatif est conforme à cette approche. Des difficultés surgissent cependant lorsqu’il s’agit d’évaluer si l’objectif de réduction des GES proposé par la Commission (-40 % en 2030) est compatible avec l’objectif que l’ensemble des EM souhaite atteindre. Il est clair que, pour plusieurs raisons, ces choix politiques sont parmi les plus complexes qui aient jamais dû être faits.

1.1. Le changement climatique

La science, bien qu’ayant réduit les marges d’incertitude et ayant déjà prouvé l’existence d’un changement climatique d’origine humaine qui se poursuit à un rythme jamais vu dans le passé, demeure dans l’incapacité de déterminer exactement le lien entre les émissions, la concentration de CO₂ dans l’atmosphère, la hausse des températures et les effets provoqués. Le cinquième rapport d’évaluation du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC)[2], point de référence des connaissances scientifiques actuelles, indique que pour ne pas dépasser une augmentation de 2°C, il est nécessaire que les émissions de carbone globales cumulées ne dépassent pas le plafond fixé entre 790 et 900 milliards de tonnes de carbone (GtC)[3].

La hausse de température de 2°C est généralement considérée comme l’augmentation sûre maximale ; l’UE a fixé cette limite en 1996 et a réaffirmé cet engagement à plusieurs reprises[4]. Compte tenu du fait que 515 GtC ont été rejetés jusqu’en 2011 et que le taux d’émission actuel est d’environ 10 GtC par an, si l’on ne veut pas dépasser le plafond fixé, au rythme actuel d’utilisation des combustibles fossiles à l’échelle mondiale, ne restent que 25 à 35 ans, après quoi toute consommation devra cesser. Alors que cet objectif est déjà difficile à atteindre car les émissions actuelles augmentent, certains chercheurs considèrent même comme insuffisant l’objectif de limiter l’augmentation de température à 2°C, car une telle augmentation risquerait d’avoir des conséquences catastrophiques[5]. Cette conviction a été réaffirmée en 2015 par l’Accord de Paris qui, comme on le sait, prévoit que tous les efforts seront déployés pour contenir « l’élévation de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2°C par rapport aux niveaux préindustriels et en poursuivant l’action menée pour limiter l’élévation de la température à 1,5°C par rapport aux niveaux préindustriels, étant entendu que cela réduirait sensiblement les risques et les effets des changements climatiques » (Art. 2 paragraphe 1 point a).

1.2. Différences d’horizons temporels

Il est difficile de prendre la décision d’adopter des objectifs ambitieux pour limiter les émissions de GES, parce que (1) il faut trouver un compromis entre croissance économique et réduction des émissions et (2) les conséquences de ces émissions ne sont pas immédiates, mais se font sentir avec beaucoup de retard. En période de crise, tout ce qui réduit la croissance économique immédiate est peu apprécié, même si cela peut apporter de nombreux avantages à l’avenir.

Le temps de réaction du système climatique (mesuré en décennies, voire en siècles) est un autre obstacle : un doublement de la concentration de GES dans l’atmosphère correspond à une augmentation de la température d’équilibre comprise entre 1,5 et 4,5°C, alors que l’augmentation de température est comprise entre 1 et 2,5° C au moment où la concentration de GES double[6]. Certaines études affirment qu’à l’ère interglaciaire de l’Eémien, 130 000 à 115 000 ans en arrière, le niveau de la mer dépassait de neuf mètres le niveau actuel alors que la température moyenne se situait 1°C au dessus de la moyenne actuelle[7]. Même en acceptant ce constat, serait-il facilement envisageable de cesser rapidement de consommer des combustibles fossiles pour empêcher une augmentation du niveau des océans dans un millénaire, sachant que seule une hausse de quelques dizaines de centimètres est prévue au cours du siècle présent ? (Figure 1).

Il est clair que le changement climatique pose un problème de responsabilité inter-générationnelle sur une échelle de temps que nous n’avons pas l’habitude de considérer.
Compte tenu de la situation actuelle de crise économique et de la visibilité limitée des conséquences immédiates évoquées ci-dessus, il est difficile pour les décideurs politiques de parvenir au consensus social nécessaire et de prendre des décisions fermes en matière de réduction des émissions (Lire : La transition énergétique : un enjeu majeur pour la planète).

1.3. L’UE et le monde

La réduction des émissions est par définition un objectif qui ne peut être atteint qu’à l’échelle mondiale. Les 27 pays de l’UE, par exemple, ont rejeté 0,8 GtC de moins en 2018, par rapport à 2005 (-13%), alors qu’au même moment la Chine et l’Inde ont respectivement émis 3,9 et 1,3 de plus. Quel impact une réduction de 13% des émissions de CO2 dans l’UE peut-elle avoir eu sur le bilan global des émissions et sur le changement climatique ?

Jusqu’à présent, ni les efforts de l’UE ni même ceux de l’ensemble des pays industrialisé de l’OCDE, qui représentent 40 % des émissions mondiales actuelles, ont été capables de faire baisser les émissions mondiales de GES. Il ne fait donc aucun doute que la lutte contre le changement climatique est une lutte mondiale. Selon certains, le G20 pourrait jouer un rôle décisif dans les négociations pour parvenir à un accord international. Celui-ci représente 80% des émissions mondiales et est un organe beaucoup plus restreint que la Conférence des parties (COP) de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), qui compte presque 200 membres (Figure 2).

La Commission est évidemment consciente de l’importance d’un accord international, mais, dans la proposition de janvier 2014, elle a pris position en considérant que l’objectif européen peut être fixé sans faire référence aux négociations en cours. Dans le passé, toutefois, lorsque le paquet climat-énergie avait été lancé en 2007, l’UE avait décidé de réduire ses émissions de 20% d’ici 2020, mais avait proposé en outre de les réduire de 30%, « pour autant que d’autres pays développés s’engagent à atteindre des réductions d’émission comparables et que les pays en développement plus avancés sur le plan économique s’engagent à apporter une contribution adaptée à leurs responsabilités et à leurs capacités respectives » (déc. n° 406/2009/EC).

De plus, avant la Conférence de Copenhague de décembre 2009, l’offre « d’aller plus loin et de signer un objectif de réduction de 30% » avait été clairement réaffirmée et l’importance de parvenir à un accord international sur la réduction des émissions de GES avait été qualifiée de « priorité essentielle » par l’UE[8]. L’échec de cette Conférence a rendu cette offre caduque. Peut-être éprouvée par cet échec, la Commission s’est contentée depuis de déclarer : « la Commission ne voit pas l’intérêt de proposer un « objectif conditionnel » plus élevé avant les négociations internationales. Si le résultat des négociations justifie un objectif plus ambitieux pour l’Union, cet effort supplémentaire pourrait être contrebalancé en permettant l’accès aux crédits internationaux[9] ». Pour justifier cette attitude, un « objectif sans regret » a été évoqué.

On peut se demander si la question du lien entre un objectif européen et un engagement mondial en matière d’émissions peut être traitée de manière aussi évasive : soit un accord international pour l’après 2020 est conclu lors de la Conférence de Paris de 2015, ce qui a été le cas, soit le fondement sur lequel l’UE a construit sa politique climatique et énergétique risque de s’effondrer et doit être repensé.

1.4. Quels objectifs de réduction ?

Il est difficile de définir un objectif de réduction des émissions, car la courbe d’évolution du coût de réduction des émissions s’est révélée très imprécise, alors même que les impacts macroéconomiques, notamment sur le PIB et l’emploi, sont mal connus. En règle générale, on considère que le coût total augmente de façon plus que linéaire mais que la valeur exacte dépend des innovations technologiques en cours de développement, ce qui pourrait être le cas, entre autres, du captage et du stockage de carbone (Lire : Captage et stockage du carbone).

Ceci étant, si l’on accepte l’hypothèse communément admise, les émissions devraient être très rapidement réduites dans un premier temps, puis le rythme de cette diminution pourrait se ralentir dès lors que la poursuite du processus de réduction deviendrait plus difficile. En termes d’impact économique, le document de travail des services de la Commission accompagnant la proposition prévoit une perte de PIB comprise entre -0,10 et -0,45 % en 2030 par rapport au scénario de référence[10]. D’après les modèles macroéconomiques utilisés, cet impact atteindrait -1,2% si l’objectif en matière de réduction était relevé à 50%, même si l’on envisageait dans ce cas un possible recours à des crédits internationaux (comme les CERs et les ERUs prévus par le protocole de Kyoto). Sur le plan de l’emploi, « en fonction de la méthodologie utilisée pour l’évaluation, les changements structurels sous-jacents devraient avoir une incidence, positive ou négative, relativement faible sur le niveau global de l’emploi alors que des changements notables en termes d’emploi sont attendus au niveau intra et intersectoriel ». Devant la difficulté soulevée par la définition d’un objectif de réduction des émissions, la Commission a décidé de proposer un objectif à 40%, dans la continuité de la « Feuille de route pour l’énergie à l’horizon 2050[11] » qui prévoit une réduction de 40% en 2030 et de 60% en 2040 pour parvenir à un objectif allant de 80% à 95% en 2050, tout en acceptant le compromis trouvé par les États membres (Figure 3)[12].

Craignant un impact négatif sur la compétitivité des industries européennes, le commissaire chargé de l’énergie, M. Gunther Oettinger, s’est prononcé en faveur d’une réduction moins importante (35%). Certains pays d’Europe de l’Est, notamment la Pologne, ont également adopté une position plus prudente mais les principaux pays de l’UE semblent prêts à accepter un objectif de 40%. Comme indiqué précédemment, la logique économique et environnementale aurait voulu que l’on ait une proposition plus ambitieuse, alors qu’une approche pragmatique aurait voulu que l’on privilégie le rapport entre le chiffrage de cet objectif et les décisions – ou le manque de décisions – à la Conférence des Parties à Paris en 2015. Au contraire, ces aspects ont été presque totalement ignorés, et l’on a considéré qu’un objectif unilatéral de 40% se justifiait indépendamment du scénario envisagé.

En outre, la question de la répartition des 40% entre les États membres n’a pas été abordée dans le détail. Comme indiqué précédemment, par le passé, le principal critère de répartition était le revenu par habitant qui privilégiait le principe de la justice distributive. La Commission propose de continuer à prendre ce critère en considération mais sans y ajouter de mesures d’assouplissement telles que les émissions par unité de PIB ou les efforts déjà consentis par chaque pays. Pour rappel, la proposition faite en 2009 avait déjà à l’époque buté sur cet écueil.

1.5. Quels outils pour réduire les émissions ?

L’autre point essentiel en lien avec l’objectif de réduction des émissions de GES est la question du choix des outils utilisés pour y parvenir. La Commission propose de poursuivre sur une double voie : d’un côté, une gestion du Système d’échange de quotas d’émission (SEQE) au niveau communautaire et de l’autre, une gestion de tous les autres domaines au niveau national. Bien qu’elle s’explique de différentes manières, la séparation entre le SEQE et les autres systèmes présente toutefois un inconvénient : elle n’a pas pour objectif une réduction homogène des émissions. Il est donc fort probable que les coûts de réduction des émissions ne seront pas minimisés.

En ce qui concerne le SEQE, le dispositif actuel a certainement été amélioré par rapport à celui introduit en 2005, mais le résultat des huit premières années d’application est généralement considéré comme un échec. Paradoxalement, cet échec est mis en exergue par le fait que les secteurs du SEQE ont réduit leurs émissions bien au-delà de l’objectif imparti, ce qui signifie que le seuil fixé n’a pas joué de rôle décisif dans la réduction des émissions et que le prix des permis d’émission tend vers zéro. Pour preuve, selon une analyse économétrique, la réduction des émissions dans les installations couvertes par le SEQE résulte, avant tout, de la multiplication des sources d’énergies renouvelables (~45%) ; dans une moindre mesure, de la crise économique (~25°%) ; ensuite du rendement énergétique croissant et de la dynamique des prix de l’énergie ; enfin, pour une part négligeable (5 à 7%), du prix des permis d’émission[13]. L’évolution du prix de ces permis souligne de façon encore plus flagrante l’échec du SEQE au cours des deux premières phases. À la fin de la première phase (2007), le prix du quota d’émission (EUA)[14] était tombé à zéro ; à la fin de la deuxième (2012), il était retombé à des niveaux très bas et, depuis le début de la troisième (2013), il a fluctué autour de 5 €/EUA pendant de nombreuses années. La phase de forte croissance, amorcée en 2017, a évidemment changé les choses (Figure 4).

L’impossibilité avérée d’établir par le SEQE un prix à la fois stable et suffisamment élevé pour les permis d’émission a compromis la fiabilité de cet instrument comme moyen de dynamiser le processus de décarbonisation de façon certaine et durable. Concrètement, le prix doit être assez élevé pour encourager la recherche de solutions innovantes en vue de réduire les émissions à long terme. En outre, il faut que ce prix soit relativement stable, ou en tout cas qu’il ne diminue pas, afin de décider les entreprises à investir. À titre d’exemple, à ce jour, le prix des permis d’émission n’a pas diminué la production d’électricité issue du charbon au profit de l’électricité obtenue à partir de gaz, qui émet moins de la moitié du CO₂ généré au kWh et qui est largement reconnu comme la méthode la moins coûteuse pour réduire sensiblement les émissions de CO₂ dans les secteurs du SEQE[15]. Fait encore plus grave, le SEQE n’a pas empêché la construction de nouvelles centrales au lignite et au charbon sans CSC (captage et stockage du carbone), notamment en Allemagne au début de cette décennie.

Les limites du système de quotas ont ainsi conduit la plupart des chercheurs à proposer la mise en place d’une taxe carbone, qui donnerait un signal stable pour que le prix du carbone remplace ou en tout cas vienne en renfort du SEQE. L’imposition d’un plancher et d’un plafond sur le prix des permis d’émission pourrait cependant constituer une solution de compromis[16]. Un plancher peut en effet éviter que le prix ne tombe sous le seuil au-delà duquel les entreprises ne seraient plus incitées à investir en vue de réduire les émissions à long terme. En revanche, un plafond peut empêcher un prix des permis d’émission trop élevé de porter préjudice à l’économie et, en particulier, d’exposer les secteurs industriels à d’éventuelles fuites de carbone. Le prix plancher est susceptible d’être revu périodiquement en fonction du volume d’émissions enregistré, l’objectif premier étant de limiter le volume total d’émissions à un niveau censé éviter une augmentation de température aux conséquences désastreuses. Peut-être vaudrait-il mieux fixer le prix tout en veillant à la quantité que fixer la quantité tout en veillant au prix ?

La mise en place d’une taxe carbone ou d’un prix plancher pour le SEQE offrirait d’autres avantages :

1. il serait sans doute plus simple de trouver un accord international sur le prix minimum des permis d’émissions de carbone que de s’accorder sur la mise en place d’objectifs chiffrés contraignants pour chaque pays ;
2. cela donnerait un signal destiné à l’économie en général et non pas uniquement limité aux secteurs du SEQE.

Malgré ces avantages la Commission n’évoque pas du tout la possibilité d’introduire une taxe carbone dans sa communication du 22 janvier 2014 et propose simplement la création d’une réserve de stabilité du marché (RSM), c’est-à-dire un fonds disponible pour la collecte ou la délivrance des permis d’émission selon le nombre total de permis en circulation[17]. Le dispositif proposé par la Commission s’apparente plutôt à un collar du prix du carbone, mais il ne permettra sans doute pas de stabiliser son prix, car il ne tient pas explicitement compte de cet objectif[18]. La raison pour laquelle la Commission est si peu disposée à abandonner le SEQE et à mettre en place une taxe carbone semble ainsi éminemment politique : le dispositif du SEQE est actuellement en rodage, et jusqu’ici, sans danger pour les entreprises, alors que la création d’une nouvelle taxe fait l’objet d’une large contestation. Du reste, conformément aux règles de l’UE, l’entrée en vigueur d’une taxe carbone ne peut être décidée qu’à l’unanimité des États membres[19].

2. L’accroissement de la part des énergies renouvelables

La Commission maintient l’objectif d’accroissement de la part des énergies renouvelables pour la période 2021-2030, mais seule l’UE prise dans son ensemble est tenue de se conformer au seuil imposé, le taux d’accroissement annuel proposé restant inférieur à celui établi pour la décennie en cours (Figure 5).

 Face à cette proposition, il importe avant tout de savoir si le choix de maintenir un objectif chiffré pour la pénétration des énergies renouvelables sur le marché de l’UE est satisfaisant. La réponse apportée est discutable : en effet, si la Commission souhaite un développement des énergies renouvelables parce qu’elles permettent une réduction des émissions de GES, il serait théoriquement préférable de recourir à une taxe carbone ou à un SEQE généralisé. Ainsi, les sources d’énergie non génératrices de carbone seront favorisées par une exonération de taxe mais aussi mises en concurrence avec toutes les autres possibilités de réduction des émissions : parmi l’ensemble de ces solutions, le marché ne retiendra que les moins coûteuses.

Si, en revanche, le décideur public utilise l’obligation de produire une certaine quantité d’électricité à partir de sources renouvelables pour réduire les émissions de CO₂, il peut arriver que le résultat soit obtenu à des coûts beaucoup plus élevés que si le marché avait été laissé libre de sélectionner les meilleures solutions. Par exemple, en Italie, le coût pour éviter une émission d’une tonne de CO₂ lors de la production d’énergie photovoltaïque a évolué autour de 750-800 € entre 2012 et 2018 alors que le prix des permis d’émission pendant la même période sur le marché européen a été compris entre 3,5 et 25 € par tonne de CO₂. Il existe toutefois une objection à ce raisonnement, à savoir que le développement des SER offre également d’autres avantages comme par exemple le développement d’une nouvelle industrie avec, à la clé, de nouveaux emplois, une augmentation de la sécurité en matière d’approvisionnement énergétique, une réduction des autres types de pollution ainsi qu’une accélération de la courbe d’expérience permettant d’anticiper la compétitivité des SER.

La poursuite de ces objectifs est certainement basée sur de bonnes raisons. Ce qui est en discussion n’est pas la promotion des énergies renouvelables, mais la définition du but poursuivi et la recherche du meilleur moyen de les soutenir[20]. Selon le principe de Tinbergen, chaque but doit, de préférence, être poursuivi à l’aide d’un outil spécifique cependant que le recours à un seul outil générique pour atteindre plusieurs objectifs à la fois ne constitue pas une solution pertinente. On peut également formuler deux critiques majeures à l’encontre de la proposition de maintien d’un objectif chiffré en matière d’énergies renouvelables : premièrement, cela aggrave le problème du fonctionnement du marché électrique où des ressources soumises à des règles différentes coexistent ; deuxièmement, un objectif de croissance des énergies renouvelables chiffré entraîne à la longue une baisse du prix des permis d’émission, rendant dès lors le SEQE inefficace.

Le pourcentage cible retenu pour 2030 (27%) suscite également quelques inquiétudes[21]. Selon l’étude d’impact jointe à la communication de la Commission, la seule croissance inertielle porterait la part des SER à 24,4% et si l’on y ajoute les 40% représentant l’objectif de réduction des émissions de GES, ce chiffre passerait alors à 25,5% (SWD(2014) 16, p. 7). En pratique, c’est comme si la Commission proposait une augmentation supplémentaire de 1,5%. Imposer un objectif chiffré pour atteindre un tel résultat est-il alors pertinent ? Le marché politique constitue l’explication la plus vraisemblable de ce choix : les intérêts et les groupes de pression impliqués par le développement des SER sont désormais puissants et requièrent un objectif chiffré. Un objectif de 27% est sans doute jugé très médiocre par les promoteurs des énergies renouvelables. Néanmoins, si l’on considère que ce résultat découle en grande partie d’une croissance inertielle, il représente tout de même une augmentation de 7% par rapport à l’objectif 2020 et sécurise dans une certaine mesure l’aide au développement des énergies renouvelables.

Le choix de ne pas imposer d’objectifs obligatoires aux États membres en matière d’énergies renouvelables est à la fois plus facile que l’option inverse d’un point de vue politique et certainement rationnel d’un point de vue économique, si l’on souhaite créer un marché unique. Toutefois, cette suggestion n’a été accompagnée d’aucune proposition d’outil permettant à la Communauté d’intervenir. Cela pose la question du réalisme de l’objectif. Si, au fil des ans, il apparaissait que l’objectif global était hors de portée, que ferait la Commission à cet égard ? La réponse semble résider dans le nouveau système de gouvernance envisagé, qui impliquerait que chaque État membre soumette un plan national précisant la part cible des SER ; puisque « la Commission procéderait à une évaluation des plans nationaux pour déterminer si les mesures et les engagements pris par chaque État membre sont suffisants pour atteindre les objectifs chiffrés et généraux de l’Union en matière de climat et d’énergie. Si un plan est jugé insuffisant, un processus itératif plus poussé serait engagé avec l’État membre concerné afin d’étoffer ce plan ». (COM(2014) 15 p. 16)[22].

L’idéal aurait été la mise en place un dispositif européen de promotion des sources d’énergie renouvelables non encore compétitives, avec des règles de sélection uniformes (par exemple, par le biais d’enchères) ainsi qu’un financement européen[23].

De toute évidence, il s’agit d’un problème politique épineux. En avril 2014, la Commission s’est efforcée d’obtenir a minima l’harmonisation des systèmes nationaux de promotion des énergies renouvelables, en y ajoutant certaines dispositions (par exemple, l’obligation de mise en concurrence et le recours aux bonus pour remplacer les tarifs de rachat) contenues dans les nouvelles règles relatives aux aides d’État (JO 2014/c 200/01).

3. L’efficacité énergétique

Reste enfin l’objectif d’efficacité énergétique dont la Commission a choisi pour l’instant de ne pas différer la proposition, après évaluation des progrès réalisés dans la réalisation de l’objectif 2020 et ce bien que la Commission ait déjà déclaré : « on s’attend actuellement à un déficit par rapport à l’objectif de 20% » ( p. 8).

Compte tenu de ces nombreux avantages, on ne peut qu’être en faveur de l’efficacité énergétique. Cela ne signifie pas pour autant qu’il soit logique de fixer un objectif chiffré en la matière, ledit objectif étant le plus mal défini et le moins compréhensible des trois objectifs chiffrés pour 2020, et ce pour plusieurs raisons (Figure 6).

Premièrement, il n’est pas facile de définir un objectif dont le résultat soit mesurable et vérifiable. Lors de la réunion du Conseil des 8 et 9 mars 2007, au cours de laquelle le paquet énergie-climat avait été approuvé, « la nécessité d’accroître l’efficacité énergétique dans l’UE afin d’atteindre l’objectif de réaliser 20% d’économie sur la consommation énergétique de l’UE par rapport aux projections pour 2020 » avait été soulignée (C 7224/07 p. 20). Exprimé en ces termes, l’objectif paraît vague, non pas tant parce qu’il ne précise pas s’il s’agit de la consommation d’énergie primaire ou finale, mais surtout parce que les prévisions de consommation peuvent changer en fonction de nombreux facteurs tels que l’activité économique, les conditions climatiques, le développement du commerce extérieur, la structure de la demande finale, etc. Pour surmonter cette difficulté, la directive 2012/27/EU part de l’hypothèse qu’il pourrait exister un scénario de référence immuable pour fixer sur cette base, en son article 3, une valeur précise de la consommation énergétique de l’UE-27 en 2020 : 1 474 million de tonnes équivalent pétrole (Mtep) d’énergie primaire ou 1 078 Mtep d’énergie finale[24]. En supposant que la consommation d’énergie en 2020 reste inférieure à ces limites, rien ne garantit que l’économie de 20% sur la consommation sera réalisée par rapport au scénario du statu quo.

Deuxièmement, aucun consensus n’a été trouvé, en matière de limitation globale de la consommation d’énergie pour l’ensemble de l’UE, quand il s’est agi de fixer à chaque pays un objectif contraignant et explicite à l’horizon 2020. La directive 2006/32/EC stipulait que le pourcentage d’économies réalisées devait être le même pour tous les États membres (9% en neuf ans, de 2008 à 2016) ; toutefois, la directive 2012/27/EU, destinée à mettre en œuvre l’objectif de 20% pour 2020, laisse aux États membres le soin de définir leur objectif indicatif d’après une liste de plusieurs facteurs. La somme de 27 objectifs indicatifs ne donne évidemment pas de résultat prédéfini et tend à vider de son sens l’objectif global, d’autant plus que les objectifs nationaux sont indicatifs et qu’il n’existe pas de sanctions précises en cas de non-respect de ces derniers. Tout cela confirme la difficulté, déjà relevée précédemment, de définir un objectif chiffré. Il est dès lors malvenu de tenter de poursuivre dans cette voie.

Troisièmement, qu’il s’agisse de l’énergie primaire ou de l’énergie finale, définir un objectif d’économies, quelles que soient les sources d’énergie utilisées, ne semble pas pertinent. Ainsi, par exemple, serait-il toujours judicieux de fixer une limite à la quantité d’énergie consommée dans un pays doté d’un bouquet d’énergies totalement renouvelables ? La réponse évidente que suggère ce cas extrême est que les décisions politiques devraient être guidées par l’efficacité économique, et non par l’efficacité énergétique en soi.

Quatrièmement, accepter de fixer, pour l’ensemble de l’UE, une limite maximale de consommation d’énergie serait incompatible avec une économie de marché et même avec un régime démocratique en temps de paix. Dans une société fondée sur le principe de la liberté de choix des consommateurs, il paraît incohérent d’encadrer strictement la consommation d’un bien primaire comme l’énergie, et ce quelles que soient les circonstances.

Enfin, si l’objectif chiffré en matière d’efficacité énergétique se justifiait par la réduction des émissions de GES, il s’appliquerait alors ce qui a été dit pour les SER : il est économiquement plus efficace d’utiliser un outil unique comme les taxes environnementales, ou tout système équivalent de plafonnement et d’échange des droits d’émission, et de laisser cette intervention réguler les choix des entreprises et des ménages[25].

Étant donné les difficultés de justifier et de définir un objectif à la fois chiffré et défendable en termes d’efficacité énergétique, il est compréhensible que la Commission ait renoncé à proposer cet objectif pour 2030. La dérogation n’a toutefois pas été exprimée en termes définitifs, car la Commission semble avoir reporté la décision suite à l’examen en 2014 des résultats obtenus à ce jour : « L’évaluation portera également sur la question de savoir si le meilleur référentiel pour fixer l’objectif pour 2030 consiste en des améliorations de l’intensité énergétique de l’économie et des secteurs économiques, ou en des économies d’énergie absolues, ou en une solution hybride. » (p. 9)[26].

4. Conclusions

La politique énergétique européenne repose sur trois piliers : la sécurité d’approvisionnement, la promotion du marché intérieur de l’énergie et la lutte contre le changement climatique. Au cours des 20 dernières années, peu de règlements et de directives concernant l’électricité et le gaz ont été publiés sur la base du premier pilier, tandis que dans le cas du pétrole, les anciens engagements pris à l’Agence internationale de l’énergie (AIE) dans les années 1970 ont été actualisés. Cependant, bien que la sécurité constitue le but ultime de la politique énergétique, elle n’a pas été considérée comme une priorité. Ce sont plutôt les politiques de création d’un marché intérieur de l’énergie et de lutte contre le changement climatique qui ont suscité les initiatives les plus importantes depuis le milieu des années 1990. La volonté de créer un marché intérieur de l’énergie s’est traduite par trois paquets de directives et de règlements visant à instaurer la liberté d’initiative pour les entreprises et la liberté de choix pour les consommateurs. Le souci de la protection de l’environnement a donné lieu à des documents et à des directives inspirées par la planification, avec des objectifs chiffrés pour l’UE dans son ensemble, ainsi que pour chaque État membre. Les politiques énergie-climat ont largement fait appel au principe de subsidiarité et ont explicitement autorisé le recours à des mesures incitatives dans le cadre de dérogations aux règles en matière d’aides de l’État. Il semble évident que les deux approches, toutes deux justifiées par des arguments théoriques, se révèlent potentiellement contradictoires.

Cette contradiction s’est surtout manifestée dans le secteur de l’électricité. D’une part, la libéralisation du marché de l’électricité a introduit une concurrence entre les producteurs équipés de systèmes conventionnels ; d’autre part, l’objectif de développement des énergies renouvelables et de la cogénération a conduit à l’introduction de mesures incitatives et de privilèges en matière d’accès au marché et à la fragmentation du marché européen en marchés nationaux pour les SER. Tant que la pénétration des énergies renouvelables était limitée, cette contradiction demeurait acceptable. Toutefois, après que la part de la production d’énergie renouvelable a augmenté, il est devenu difficile d’ignorer l’impact de la production de SER sur le marché des sources d’énergie traditionnelles. Contraindre des acteurs soumis à des règles différentes à rivaliser sur le même marché devient alors de plus en plus difficile. En général, si le paradigme de la production d’électricité passe de quelques grandes centrales à de nombreuses petites centrales réparties sur les territoires, un problème majeur se posera non seulement d’un point de vue technologique, mais aussi pour la régulation des versements relatifs aux services fournis par les réseaux[27]. Il est par ailleurs tout aussi difficile d’essayer d’atteindre l’objectif d’abaissement du coût de l’électricité pour soutenir la compétitivité des entreprises européennes au niveau international tout en recourant à des mesures incitatives étendues dans le domaine du développement des énergies renouvelables. Des pays comme l’Allemagne et l’Italie ont en effet mis en place des mesures incitatives, dont les coûts en 2014 s’élèvent respectivement à 19,4[28] et 11,8[29] milliards d’euros au minimum, et qui visent à favoriser le développement des énergies renouvelables dans le secteur de l’électricité.

Non seulement les trois seuils établis 20-20-20 font ainsi obstacle à l’objectif du marché unique et à la compétitivité, mais ils sont en outre liés les uns aux autres, souvent de manière synergique. Toutefois, ils peuvent parfois aussi s’affaiblir mutuellement. De ce fait, une réflexion sur des propositions relatives au devenir de ces objectifs à l’horizon 2030 n’est donc pas seulement méritoire, elle est aussi nécessaire.

Comme l’expliquent de nombreux commentateurs[30], les propositions de la Commission sortante orientent la politique climatique et énergétique de l’UE vers un unique objectif chiffré, à savoir la lutte contre le changement climatique par la réduction des émissions qui en sont la cause. Cette approche semble à la fois logique et techniquement correcte, mais la Commission est restée à mi-chemin dans sa proposition de renoncer ou non aux deux autres objectifs quantitatifs.

En ce qui concerne l’objectif fondamental de réduction des émissions de GES, les propositions de la Commission laissent sans réponse de nombreuses questions sur la valeur de l’objectif et le choix des outils.

Sans l’accord international de la Conférence de Paris en 2015, un objectif de réduction de 40% des émissions n’aurait aucun impact sur les émissions mondiales[31]. Avec un accord international, l’objectif de 40% peut être considéré comme trop timide, compte tenu du fait que les progrès à venir seront beaucoup plus difficiles à réaliser. Par ailleurs, de nouvelles preuves scientifiques relatives au changement climatique renforcent la conclusion suivante : nous devons réduire dès que possible les émissions mondiales, et ce de façon significative. Lors de la Conférence de Copenhague sur le changement climatique en 2009, l’UE avait défini un objectif ayant déjà fait l’objet d’un accord, à savoir la réduction des émissions européennes de 20% d’ici 2020, tout en proposant de porter cet objectif à 30% dans le cas où la signature d’un accord international serait obtenue. Actuellement, la Commission propose un objectif de 40%, qui devra être atteint sans recourir à des crédits pour les réductions d’émissions à l’étranger, et rien d’autre.

La Commission poursuit en déclarant que la décision de réduire les émissions est une résolution prise « sans regret » tout en tenant cette affirmation pour acquise. En fait, les différents degrés de réduction des émissions ont un impact différent sur les coûts énergétiques pour les familles et sur la compétitivité de l’industrie européenne. Si les autres pays ne font pas d’efforts similaires, on peut alors supposer que le problème ne sera pas résolu simplement en continuant à fournir des permis d’émission gratuits (ou partiellement gratuits) aux secteurs industriels exposés à des fuites de carbone, d’autant plus que la Commission déclare qu’elle prévoit une augmentation du coût de l’énergie, qui passerait ainsi de 12,8% en 2010 à 14% du PIB en 2030. De même, l’UE doit réfléchir explicitement à la cohérence entre l’objectif à long terme (2050) de décarbonisation de l’économie et la promotion des investissements dans les infrastructures gazières[32]. Un autre point absent de la communication de la Commission est l’étude de l’utilisation du charbon sans CSC dans le secteur de l’électricité. Il est certain que l’abandon de l’utilisation du charbon dans la production d’électricité doit être examiné avec soin, comme le fait actuellement l’administration américaine[33], car c’est le moyen le moins coûteux de réduire sensiblement les émissions.

La décision de proposer la poursuite du SEQE, bien que modifiée, n’est pas convaincante non plus. La Commission elle-même déclare que « le système d’échange de quotas d’émission (SEQE) n’incite pas à investir en quantité satisfaisante dans les technologies à faible intensité de carbone » (p. 1). Bien entendu, elle espère cependant que la réforme permettra de surmonter les difficultés rencontrées par le passé. À notre avis il aurait été, au contraire, bien mieux que la Commission fasse preuve de plus de courage en proposant, par exemple, la mise en place d’une taxe carbone-énergie, avec un volet principal relatif aux émissions de carbone, si l’on considère que l’objectif premier est de lutter contre le changement climatique.

La Commission étudie cette solution depuis plus de vingt ans[34] et la proposition de 2011 en matière de réforme fiscale dans le secteur de l’énergie[35], dont la mise en place était prévue à partir de 2013, l’a remise au goût du jour. Toutefois, cette proposition n’a pas été entendue, en raison de l’aversion compréhensible pour le mot : nouvelles taxes, même si la proposition de la Commission indiquait clairement que la nouvelle taxation environnementale pourrait (et devrait) remplacer les taxes existantes. La solution alternative au SEQE, telle que proposée par la Commission, se révèle insuffisante pour réformer ce dernier. Nous devons dès lors travailler à une proposition de taxe carbone (ou de SEQE avec un prix plancher et un prix plafond[36]) et instaurer un droit de douane correspondant sur les importations en provenance de pays qui n’appliquent pas une telle taxe. La grande majorité des chercheurs sont d’accord avec cette solution. Sur le plan politique, cependant, ce n’est pas une direction facile à suivre, surtout en temps de crise, alors que les entreprises et les familles réclament une baisse des prix de l’énergie. Nous sommes donc actuellement confrontés à un dilemme : soit la politique de lutte contre le changement climatique devient une référence incontournable pour la transformation des modes de production et de consommation, soit nous n’avons plus qu’à constater que l’UE mène une politique à la fois irréaliste et autodestructrice.

En ce qui concerne les SER, la proposition d’un objectif commun aux États membres de l’UE et l’absence d’objectif propre à chaque État ferait perdre tout son sens à l’objectif commun s’il venait à se produire, ce que l’on constate en matière d’efficacité énergétique. Pour réellement promouvoir le développement des énergies renouvelables, il vaut mieux taxer de façon dissuasive les émissions de carbone et s’appuyer sur des politiques ciblant des objectifs définis, avec un système de promotion réellement intégré au niveau européen, ce qui fait l’objet de discussions depuis des années. Si l’UE ne prenait pas d’initiative dans ce domaine, en dépit de l’article 194 du traité de Lisbonne et du refus des États membres (principalement l’Allemagne) de financer des installations situées dans d’autres pays, il existerait un risque de fragmentation du marché des SER et des marchés nationaux pris séparément, avec des menaces potentielles (dont des effets négatifs externes de ces politiques sur les pays voisins) pesant sur l’instauration complète du marché unique de l’énergie[37].

La définition d’un objectif chiffré en matière d’efficacité énergétique a été reportée, mais nous ne pensons pas qu’un tel objectif soit nécessaire. Cela ne signifie pas pour autant que l’on ne doive pas rechercher et promouvoir l’efficacité énergétique. En fait, de tous les objectifs en matière de politique énergétique et de lutte contre le changement climatique, l’efficacité énergétique est celui qui présente la plus grande synergie avec tous les autres. Cependant, il est, selon nous, malvenu de limiter la consommation d’énergie. Il existe en effet d’autres solutions plus adaptées pour promouvoir l’efficacité énergétique sans fixer un toit à la consommation. L’UE dispose d’une batterie d’outils dont elle s’est longtemps servie, et qu’elle aurait tout intérêt à réutiliser en essayant d’apprécier le contexte afin de pouvoir adapter ses interventions aux circonstances.

Notes et références

[1] European Commission, A policy framework for climate and energy in the period from 2020 to 2030, COM(2014) 15 final, 22.1.2014.

[2] GIEC 2013, RES

[3] RES, SPM, p. 27.

[4] Voir notamment COM (2005) 35.

[5] Hansen J. et al. (2013). Assessing “Dangerous Climate Change”: Required Reduction of Carbon Emissions to Protect Young People, Future Generations and Nature. PLoS One, Vol. 8(12) e81648.

DOI: 10.1371/journal.pone.0081648.

[6] AR5 SPM, p. 16.

[7] Hansen et al.2013, voir bibliographie en fin de texte.

[8] European Commission, Towards a comprehensive climate change agreement in Copenhagen, COM(2009) 39 final, 28.1.2009.

[9] European Commission, A policy framework for climate and energy in the period from 2020 to 2030, COM(2014) 15 final, 22.1.2014, p. 6.

[10] SWD(2014) 16 p. 11.

[11] Feuille de route pour l’énergie à l’horizon 2050, COM(2011) 885 final, 15.12.2011

[12] COM(2011) 885 final

[13] Gloaguen O., Alberola E. (2013). Assessing the factors behind CO2 emissions changes over the phases 1 and 2 of the EU ETS: an econometric analysis. CDC Climate Research, Working Paper 2013-15.

[14] Les permis d’émission européens sont également appelés EUA (European Union Allowance) et correspondent à l’autorisation d’émettre jusqu’à une tonne d’équivalent CO2.

[15] Compte tenu des tarifs du gaz et du charbon en Europe au milieu de l’année 2014, le prix des permis d’émission devrait s’élever au minimum à 30 euros/EUA pour promouvoir le passage du charbon au gaz dans la production d’énergie, mais un prix de 50 euros/EUA semble plus indiqué pour la mise en place effective d’une interdiction d’utiliser du charbon sans CSC.

[16] Borenstein S. (2014). What’s the Worst That Could Happen? https://energyathaas.wordpress.com/2014/07/07/whats-the-worst-that-could-happen/

[17] Le mécanisme de RSM a été approuvé après la rédaction de cet article et est entré en vigueur le 1er janvier 2019. L’UE a également décidé de ne pas distribuer les 900 millions de permis mis de côté au cours de la période 2014-2016 et de les placer dans la RSM. Tout cela a entraîné une augmentation du prix des permis à partir de 2018, mais pas sa stabilisation (voir figure 4).

[18] Trotignon R., Gonand F. de Perthuis (2014). EU ETS reform in the Climate-Energy Package 2030: First lessons from ZEPHYR model. Policy Brief n. 2014-01, www.chaireeconomieduclimat.org.

[19] En 2019 la Commission a proposé d’utiliser les clauses prévues par le traité de Lisbonne en vertu desquelles les mesures environnementales de nature fiscale pourraient être adoptées selon une procédure législative ordinaire avec vote à la majorité qualifiée (Un processus décisionnel plus efficace et démocratique pour la politique de l’UE en matière d’énergie et de climat, COM(2019) 177 final, 9.4.2019.

[20] Spencer T., Colombier M., Ribera T. (2014). Issues and options with regard to the renewables target in the context of the 2030 EU Climate and Energy Package. Policy Brief, N. 04/2014 IDDRI.

[21] La pression exercée par les lobbies et les mouvements écologistes a considérablement augmenté l’objectif final qui a été fixé à 32% par la directive 2018/2001.

[22] Ce texte a été rédigé avant l’approbation du règlement européen sur la gouvernance de l’Union de l’énergie approuvé fin 2018. (Règlement (UE) 2018/1999). Ce règlement limite considérablement la liberté des États membres de déterminer leur politique en matière de développement des énergies renouvelables, dans la mesure où: a) introduit l’obligation de calculer l’objectif indicatif sur la base d’une formule prédéfinie; b) établit la trajectoire de développement pour atteindre cet objectif et prévoit une intervention de la Commission en cas de non-respect de la trajectoire.

[23] Le Règlement (UE) 2018/1999 a en effet donné une réponse au moins partielle à cette proposition. En fait, il prévoit que : « a en effet donné une réponse au moins partielle à cette proposition. En fait, il prévoit que : «Au plus tard le 1er janvier 2021, la Commission met en place le mécanisme de financement des énergies renouvelables de l’Union (…), dans le but de soutenir de nouveaux projets dans le domaine des énergies renouvelables dans l’Union pour combler un écart dans la trajectoire indicative de l’Union » (art. 33.1).

[24] Les valeurs du modèle Primes 2007 ont été utilisées comme base de calcul des 20% d’économies de consommation par rapport aux prévisions 2020. Capros P. et al. (2008). EU-27 Energy baseline scenario to 2030, Update 2007, www.energy.eu/KOAC07001ENC_002.pdf

[25] « Si les effets externes de la consommation d’énergie sont la seule lacune du marché, il est à noter que l’optimum social s’obtient à l’aide des taxes de Pigou ou grâce à des programmes de plafonnement et d’échange des droits d’émission qui internalisent ces effets externes » (Allcott H., Greenstone M. (2012). Is There an Energy Efficiency Gap? Journal of Economic Perspectives, Vol. 26, No. 1, Winter 2012. DOI: 10.1257/jep.26.1.3, p. 4).

[26] Le texte de 2014 auquel nous avons fait référence dans cet article (COM (2014) 15) a été largement dépassé par les faits. Tout d’abord, la Commission et le Conseil ont proposé un objectif indicatif de 27% pour l’UE dans son ensemble pour 2030, puis en 2018, cet objectif est passé à 32,5%, avec la possibilité de le réviser à la hausse en 2023. La confusion entre efficacité et économies est maintenue dans la Directive 2018/2002, l’objectif réel étant une économie de 32,5% par rapport aux tendances de consommation globale (et nationales) prédites par le modèle Primes 2007. Nos critiques ne sont clairement pas contre la promotion de l’efficacité énergétique, mais contre la fixation d’un plafond de consommation fixe, quelles que soient les circonstances et les coûts.

[27] Wood L., Borlick R. (2013). Value of the Grid to the DG Customers. IEE Brief, Sept. 2013, www.edisonfoundation.net

^[28] Voir http://www. germanenergyblog. de/?p=14559. Le coût total pourrait s’élever à 23,6 milliards d’euros.

^[29] Voir compteur PV et compteur RES-E des estimations EGE au 31. 1. 2014, www. GSE. it.

[30] Buchan D., Keay M. (2014). The EU’s new energy and climate goals for 2030: under ambitious and over-bearing? OIES. www.oxfordenergy.org.

[31] Cet article avait été écrit avant la signature de l’accord de Paris. Comme on le sait, cet accord a été rendu possible en surmontant le problème de la fixation du plafond des émissions de chaque pays, en laissant chacun décider de ses propres contributions (Nationally Detemined Contributions) avec la possibilité de les réviser ultérieurement uniquement à la hausse. Ces engagements ne sont pas jugés suffisants pour maintenir l’augmentation de la température mondiale moyenne en dessous de 2 °C, mais représentent néanmoins un pas en avant pour la réduction des émissions nécessaire à cet objectif..

[32] Dupont C. (2014). EU climate and energy policy: hope for more and better climate policy integration? IES, Policy brief, 2014/02.

[33] EPA (2014). Clean Power Plan Proposed Rule. www2.epa.gov.

[34] Majocchi A. (2013). Carbon-energy tax and emission permits to fight climate changes. Economics and Policy of Energy and the Environment, 2013-2-(LV).

[35] European Commission, Proposal for a COUNCIL DIRECTIVE amending Directive 2003/96/EC restructuring the Community framework for the taxation of energy products and electricity, COM(2011) 169 final. 13.4.2011.

[36] En théorie, en fixant un prix minimum et un prix maximum pour les permis d’émission, on devrait obtenir un prix de marché situé dans cette fourchette. Dans la pratique, il est beaucoup plus probable que le prix restera dans la limite inférieure ou supérieure de la fourchette. Comme il est prévu que l’excédent actuel de permis d’émission sur le marché européen perdure pendant plusieurs années, il paraît dès lors clair que le prix aura tendance à se stabiliser autour de la valeur minimale. Dans ce cas, le prix plancher des permis d’émission équivaudra à la mise en place d’une taxe carbone d’un montant similaire.

^[37] Fischer S., Geden O. (2013). Updating the EU’s Energy and Climate Policy: New Targets for the Post-2020 Period. Http://library.fes.de/pdf-files/id/ipa/10060.pdf.

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